I OZ 631/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.K. i T.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3708/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.K. i T.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił A. K. i T. K. wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nich decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Siedleckiego z dnia [...] września 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2015 r. Starosta zezwolił Polskim Sieciom Elektroenergetycznym S.A. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 40 o pow. 1,04 ha, nr 54 o pow. 0,7171 ha i nr 70 o pow. 0,0870 ha, położonej w miejscowości O. gmin Domanice, stanowiącej własność A. K. i T. K. w celu założenia i przeprowadzenia przez ww. działki napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Kozienice – Siedlce – Ujrzanów. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wnieśli A. i T. K., jednak Wojewoda Mazowiecki utrzymał je w mocy. W skardze na decyzję Wojewody skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji obu instancji, podnosząc, że w przypadku braku wstrzymania wykonania decyzji oraz wykonania budowy przedmiotowej linii elektroenergetycznej bezpowrotnie utracą możliwość zagospodarowania działek w racjonalny sposób, w tym w szczególności ich zabudowania, co pozbawi przedmiotowe nieruchomości w znacznej mierze wartości gospodarczej. Skarżący dodali, że prowadzą na wskazanych działkach działalność gospodarczą, a budowa linii elektroenergetycznej znacznie ograniczy możliwość rozwoju ich firmy oraz narazi ich na znaczną szkodę materialną. Oceniając wniosek Sąd wskazał, że decyzja Starosty z dnia [...] września 2015 r. wydana została w oparciu m.in. o przepis art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wyłącza ją z zakresu działania art. 9 tej ustawy, nie istniała więc przesłanka do wstrzymania z urzędu wykonania zaskarżonej decyzji wobec wniesienia skargi. Ponadto, w ocenie Sądu, we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uprawdopodobniono, że zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, dlatego wniosek nie mógł być uwzględniony. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. K. i T. K., zarzucając mu naruszenie. Skarżący domagali się zmiany postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji organów obu instancji ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazali, iż budowa linii w planowanym kształcie ograniczy możliwość rozwoju ich firmy, uniemożliwi planowaną rozbudowę zakładu oraz budowę budynków magazynowo-technicznych, a planowane inwestycje będą wiązać się z koniecznością zakupu sąsiednich działek. Skarżący pozbawieni zostaną także możliwości uzyskania ewentualnych dochodów ze sprzedaży działki, która przedzielona zostanie linią energetyczną. Działka ta straci także walor rekreacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji możliwe jest wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 P.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Wykazanie istnienia tych przesłanek - jednej z nich lub obu - spoczywa na stronie. Kwestia ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w toku realizacji inwestycji polegających na budowie linii energetycznych poruszana była w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie. Wypracowany w tym zakresie pogląd zaprezentowany został między innymi w postanowieniu z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I OZ 47/16. Stan prawny przywołanej sprawy pokrywa się w znacznej części ze sprawą niniejszą, a w orzeczeniu tym wskazano między innymi, iż: "Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1a u.g.n. zgodnie z którym, w przypadkach określonych w art. 108 K.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei w ustępie 1 art. 124 wskazano, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego przepisu wynika, że decyzja o niezwłocznym zajęciu ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu. Istotne w rozpoznawanej sprawie jest jednak to, że zaskarżona decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została wyłączona przez ustawodawcę z zakresu działania art. 9 u.g.n. Przepis ten stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wyłączenia przewidziane w art. 9 u.g.n. są w pełni zrozumiałe, gdyż decyzje w tych sprawach są wydawane pod presją okoliczności, po to by uniknąć zbędnej zwłoki. Ratio legis art. 124 ust. 1a to przyśpieszenie rozpoczęcia i realizacji inwestycji linowych. W niniejszym postępowaniu decyzję zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, której wstrzymania domaga się skarżąca opatrzono rygorem natychmiastowej wykonalności, zatem wstrzymanie może nastąpić jedynie wyjątkowo (por. postanowienie NSA z 5 lutego 2015 r., I OZ 80/15). Ponadto wyłączenia dokonane w art. 9 u.g.n. należy uznać za wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone z działania art. 9 cytowanej ustawy, niż celu, jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności (zob. komentarz do art. 9 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz E. Bończak – Kucharczyk, Lex 2014). Wstrzymanie wykonania takich decyzji przez sąd administracyjny może więc nastąpić jedynie w oparciu o ogólne zasady zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na skarżącym więc spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie. Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu jedynie wówczas, gdy jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostaną wykonane. Badając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, sąd powinien wziąć pod uwagę nie tylko okoliczności podniesione we wniosku, ale także okoliczności całej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy uznać należy, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim przedstawione przez skarżącą argumenty, zarówno we wniosku, jak i w zażaleniu, nie są wystarczające, by można było uznać, że wykazane zostało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a." Powyższe poglądy podzielane są w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Ponadto zauważyć należy, że za przesłanki wstrzymania wykonania decyzji nie mogą być też uznane okoliczności przywołane w zażaleniu. Skarżący powołują się bowiem na zdarzenia niepewne, takie jak ewentualna utrata dochodów ze sprzedaży nieruchomości, lub też konieczność zakupu działek sąsiednich, celem podjęcia inwestycji związanych z rozwojem prowadzonego przez nich zakładu. Podnieśli też, że działka straci walory rekreacyjne, poprzez ingerencję w estetykę terenu. Wyraźnego podkreślenia wymaga, iż niebezpieczeństwo o jakim mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., musi mieć charakter prawdopodobny i nie może odnosić się do okoliczności, które mogą zaistnieć jedynie potencjalnie. Skarżący nie wykazali w sposób dostateczny, aby budowa linii energetycznej istotnie powodowała zmianę przeznaczenia i sposobu użytkowania działki, a ewentualne odczucia estetyczne w żadnym razie nie mogą być uznane za okoliczność, która uzasadniałaby wstrzymanie decyzji wskazanych we wniosku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .