I OZ 47/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3021/15 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie. W piśmie z 24 września 2015 r. K. W., reprezentowana przez adwokata, wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia spółce [...] S.A. z siedzibą w K. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w miejscowości G., gmina L., oznaczonej jako działki nr 131/6 o pow. 0,1189 ha, nr 131/10 o pow. 5,1500 ha i nr 132/4 o pow. 5,2600 ha (KW [...]) w celu założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość linii elektroenergetycznej. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że aczkolwiek spod dyspozycji art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 – dalej "u.g.n.") wyłączone są decyzje wydane w trybie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jednak w przypadku zaskarżenia obu decyzji, tj. zarówno decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, jak i decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, istnieje podstawa do wstrzymania wykonania obydwu decyzji, gdyż tylko w ten sposób możliwe jest zabezpieczenie wymagającego ochrony interesu prawnego właściciela nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3021/15, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 20021 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została w oparciu m.in. o przepis art. 124 ust. 1a u.g.n., co wyłącza ją z zakresu działania art. 9 tej ustawy, nie istniała więc przesłanka do wstrzymania z urzędu wykonania zaskarżonej decyzji wobec wniesienia skargi. Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może mieć miejsce wyłącznie w oparciu o zasady ogólne zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uprawdopodobniono, że zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, dlatego wniosek nie mógł być uwzględniony. Ponadto Sąd dodał, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że wydanie kontrolowanej decyzji było uzasadnione ważnym interesem gospodarczym i ta argumentacja nie budzi – w ocenie Sądu – zastrzeżeń. Wybudowanie linii elektroenergetycznej poprawi funkcjonowanie systemu elektroenergetycznego oraz poprawi zasilenie w energię elektryczną północno-wschodniej części kraju. Sąd podkreślił, że niezrealizowanie przedmiotowej inwestycji w oznaczonym terminie grozi przeciążeniem istniejących połączeń energetycznych, czego skutkiem będzie zahamowanie rozwoju regionu. Znaczenie ma również to, że realizowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i strategicznym – została wpisana do Koncepcji Przestrzennej Zagospodarowania Kraju 2030 przyjętej uchwałą Nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. (M.P. z 2012 r., poz. 252). Na powyższe postanowienie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła zażalenie zarzucając: naruszenie art. 124 ust. 1a w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprzyjęciu subsydiarnego charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 a w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1; naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pomimo jej subsydiarnego charakteru w stosunku do wstrzymanej decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. zaskarżonej skargą z dnia 24 września 2015 r.; naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewstrzymanie wykonania decyzji pomimo istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenie skutków. W uzasadnieniu podniesiono, że wstrzymanie tylko decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. (w myśl art. 9 u.g.n.), bez wstrzymania decyzji z art. 124 ust. 1a u.g.n., niweczy sens tej inwestycji. Wskazano ponadto, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji została wykazana przesłanka z art. 61 § 3 p.p.s.a. – trudne do odwrócenia skutki w zakresie prawa do własności nieruchomości skarżącej, na której inwestor może dokonać prac budowlanych, wycinki drzew oraz innych czynności, które mogą być nieodwracalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie wniosek złożony na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym dotyczy decyzji wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu [...] sierpnia 2015 r. zezwalającą [...] S.A. z siedzibą w Konstancinie – Jeziornie na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości K. W., poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej – zgodnie z decyzją Starosty Ostrołęckiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Decyzji zezwalającej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1a u.g.n. zgodnie z którym, w przypadkach określonych w art. 108 K.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei w ustępie 1 art. 124 wskazano, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego przepisu wynika, że decyzja o niezwłocznym zajęciu ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu. Podnieść należy, że Starosta Ostrołęcki decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. o ograniczeniu sposobu korzystania nieruchomości – wydaną w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. – orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. sprostowaną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Starosta Ostrołęcki, na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., zezwolił spółce [...] S.A. z siedzibą w K. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] częściowo uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2015 r. i zezwolono [...] na niezwłoczne zajęcie nieruchomości o określonej prawidłowo powierzchni. Organ wskazał, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości dotyczy tylko części nieruchomości, podczas gdy decyzja pierwszoinstancyjna o zezwoleniu na niezwołoczne zajęcie nieruchomości dotyczyła całej nieruchomości. Konieczne zatem było jej uchylenie i ponowne orzeczenie w tym zakresie. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Istotne w rozpoznawanej sprawie jest jednak to, że zaskarżona decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została wyłączona przez ustawodawcę z zakresu działania art. 9 u.g.n. Przepis ten stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wyłączenia przewidziane w art. 9 u.g.n. są w pełni zrozumiałe, gdyż decyzje w tych sprawach są wydawane pod presją okoliczności, po to by uniknąć zbędnej zwłoki. Ratio legis art. 124 ust. 1a to przyśpieszenie rozpoczęcia i realizacji inwestycji linowych. W niniejszym postępowaniu decyzję zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, której wstrzymania domaga się skarżąca opatrzono rygorem natychmiastowej wykonalności, zatem wstrzymanie może nastąpić jedynie wyjątkowo (por. postanowienie NSA z 5 lutego 2015 r., I OZ 80/15). Ponadto wyłączenia dokonane w art. 9 u.g.n. należy uznać za wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone z działania art. 9 cytowanej ustawy, niż celu, jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności (zob. komentarz do art. 9 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz E. Bończak – Kucharczyk, Lex 2014). Wstrzymanie wykonania takich decyzji przez sąd administracyjny może więc nastąpić jedynie w oparciu o ogólne zasady zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na skarżącym więc spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie. Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu jedynie wówczas, gdy jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostaną wykonane. Badając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, sąd powinien wziąć pod uwagę nie tylko okoliczności podniesione we wniosku, ale także okoliczności całej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy uznać należy, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim przedstawione przez skarżącą argumenty, zarówno we wniosku, jak i w zażaleniu, nie są wystarczające, by można było uznać, że wykazane zostało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Za odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przemawiają również okoliczności podniesione przez uczestnika postępowania [...] S.A. w K. w odpowiedzi na wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem o strategicznym znaczeniu, mającym na celu zaspokojenie interesu społecznego. Zgodnie z Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 przyjętą uchwałą nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r., inwestycja została umieszczona w ramach I etapu rozwoju sieci przesyłowej w latach 2015 – 2030 wśród inwestycji, których realizacja ma nastąpić ok. 2015 r. Natomiast zgodnie z udzielonym [...] S.A. zamówieniem publicznym, realizacja inwestycji ma nastąpić do 3 stycznia 2017 r., inwestycja została uznana za jedno z kluczowych przedsięwzięć w zakresie wewnętrznych sieci przesyłowych elektroenergetycznych kraju, niezbędnych dla realizacji i pełnego wykorzystania zdolności przesyłowych połączenia asynchronicznego Polska – Litwa. Ponadto realizacja właściwego etapu inwestycji (wykonanie robót budowlanych) już się rozpoczęła. Dodatkowo zauważyć należy, że postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na które w zażaleniu powołała się skarżąca (sygn. akt IV SA/Wa 2389/15 i IV SA/Wa 2474/15), zostały uchylone postanowieniami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt I OZ 1548/15 oraz z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt I OZ 1557/15. Z przedstawionych powyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a., oddalił zażalenie.