II OZ 674/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 241/16 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2016r., sygn. akt II SA/Ke 241/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na w/w decyzję Wojewody [...] domagając się na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ze względu na trudne do odwrócenia skutki. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Sąd przytaczając art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., podniósł, że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, skarżący musi wykazać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia tym aktem znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niezbędne jest wskazanie na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Sąd podkreślił, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu złożony w niniejszej sprawie wniosek nie spełnia powyższych wymogów. Skarżący ograniczył się jedynie do podania podstawy prawnej złożonego wniosku i wskazania, że wnosi o wstrzymanie zaskarżonej decyzji ze względu na trudne do odwrócenia skutki, jednak w żaden sposób wystąpienia tej okoliczności nie uzasadnił. W zażaleniu na powyższe postanowienie T. K. zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu żalący się podniósł, że we wniosku podał, iż brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki w postaci rozpoczęcia realizacji inwestycji przed wydaniem wyroku, w związku z tym wystąpiły przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Żalący podkreślił, że zaskarżona decyzja jest piątą decyzją w sprawie, przy czym trzy poprzednie decyzje zostały uchylone przez organ odwoławczy, a czwarta decyzja w sprawie została uchylona przez Sąd. W wyroku z dnia 22 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Ke 880/14 Sąd wskazał na uchybienia, które w ocenie skarżącego nie zostały usunięte w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie może dotyczyć także wszystkich aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Powyższy przepis, przewidując możliwość wstrzymania wykonania decyzji na wniosek strony, uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego od wystąpienia sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem uzależniona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w tym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. A zatem, rację ma Sąd pierwszej instancji, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powyższym przepisie. Uwzględniając obowiązek orzekania sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy (art. 166 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a.) zauważyć należy, że rozpoznanie żądania wstrzymania wykonania aktu lub czynności i wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie może nastąpić wyłącznie na podstawie samego wniosku. Wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, sąd administracyjny powinien w równym stopniu uwzględnić materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione powyżej przesłanki, od spełnienia których uzależnione zostało udzielenie ochrony tymczasowej. Ocena ta, nie może przy tym pomijać potrzeby (nakazu) uwzględnienia poszanowania praw wszystkich uczestników postępowania, albowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarżący nie wskazał okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Także w zażaleniu T. K. nie powołał się na okoliczności, które wskazywałyby na niebezpieczeństwo wyrządzenia zaskarżonym aktem znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niewątpliwie realizacja, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał w przekonujący sposób, że realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego przeznaczonego na sklep z artykułami [...] może narazić go na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącego oraz interesów inwestora powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Okoliczność, że zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją w tej sprawie, gdyż poprzednie decyzje zostały uchylone przez organ odwoławczy a poprzednia decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, nie mogą stanowić samoistnej podstawy do udzielenia przez Sąd ochrony tymczasowej. Przywołana przez stronę argumentacja nie pozwala wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, iż przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu, do którego posiada tytuł prawny. Inwestor ma bowiem prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu, z uwagi na brak orzeczenia wstrzymującego wykonanie powyższej decyzji. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Ponadto wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takie decyzji został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 290), zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, iż skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Zaznaczyć należy, że kwestie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę będą podlegały ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przy rozpoznaniu skargi. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.