II SA/Rz 77/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. K. i W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. K. i W. K. solidarnie kwotę 740 zł /słownie: siedemset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 77/14 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na skutek zawiadomienia A. K. i W. K. zawierającego informację o wykonywaniu robót bez wymaganego pozwolenia na budowę w budynku handlowo-usługowym, zlokalizowanym na działce nr 194 obr. [...], przy ul. L. [...] w P., przeprowadził kontrolę, podczas której ustalił, że w budynku tym, stanowiącym współwłasność A. K. i W. K. w ½ części oraz współwłasność J. B. w ¼ części i M. B. w ¼ części, wykonano roboty budowlane w części restauracyjnej obiektu. Roboty te wykonano we wrześniu 2012 r. bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę a obejmowały one przebudowę i przystosowanie części restauracyjnej na kasyno. W dniu przeprowadzonej kontroli organ nie stwierdził prowadzenia robót budowlanych, pomieszczenia restauracyjne były zaużytkowane jako kasyno a zakres wykonanych robót budowlanych obejmował wykonanie nowych ścianek działowych, wykonanie otworu drzwiowego w ścianie działowej, zaślepienie otworów drzwiowych oraz wykonanie instalacji elektrycznej związanej z nowym układem ścianek działowych oraz montaż automatów do gier. Organ zakwalifikował wykonanie powyższych robót jako przebudowę, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – zwanej dalej "P.b.") i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. ([...]), na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. nakazał J. B. i M. B. przedłożenie ekspertyzy technicznej przebudowanych pomieszczeń części restauracyjnej na kasyno w zakresie określonym w postanowieniu. Następnie po przedłożeniu ekspertyzy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przebudowy bez pozwolenia na budowę części restauracyjnej budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działce nr 194 obr. [...] przy ul. L. [...] w P., z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 i 2 P.b. W uzasadnieniu organ podał, że roboty budowlane wykonane w ww. budynku a związane z przebudową zostały zakończone a prawidłowość ich wykonania potwierdza przedłożona przez inwestorów ekspertyza techniczna. Organ stwierdził, że dokonane ustalenia wskazują na brak podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., a tym samym prowadzone postępowanie w sprawie przebudowy części restauracyjnej budynku jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. W odwołaniu od tej decyzji A. K. i W. K. zarzucili naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie a w efekcie przyjęcie, że M. B. i J. B., jako współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. L. [...] w P., mogli bez ich zgody wykonać roboty budowlane (które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę), nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. oświadczenia A. i W. K. (art. 33 ust. 3 pkt 3 P.b.). Zarzucili również naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 P.b. poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie ustaleń czy stwierdzona samowola budowlana tj. roboty budowlane w części restauracyjnej obiektu, powoduje konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, oraz ustalenie czy realizowane roboty budowlane powinny podlegać legalizacji, o jakiej mowa w art. 49 i art. 49b P.b. Wykonanie przebudowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę winno być traktowane jako samowola budowlana do której zastosowanie ma art. 48 P.b. Podnieśli również, że organ nie odniósł się do żądania o wstrzymanie prowadzenia robót. Odwołujący wskazali także na naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 1 P.b. poprzez brak stwierdzenia czy samowola jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, względnie decyzją o warunkach zabudowy. Nadto w ich ocenie organ dokonał błędnej wykładni art. 51 ust. 1 i 2 P.b. uznając za wystarczające, dokonane w trakcie kontroli ustalenia oparte na oświadczeniu inwestorów, że roboty nie były prowadzone a pomieszczenia kasyna zaużytkowane. Organ winien zbadać kiedy roboty zostały rozpoczęte a jeżeli zostały ukończone to w jakiej dacie. Ich zdaniem organ nie ustalił trybu postępowania a tym samym podstaw do orzeczenia o obowiązkach wynikających z art. 51 ust. 1 i 2 P.b. i bezzasadnie umorzył postępowanie, nie wydając uprzednio postanowienia o jakim mowa w art. 50 ust. 2 P.b. Zrzucili również dokonanie błędnej wykładni art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej "k.p.a.") poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i umorzenie postępowania bez wskazania przyczyn, z powodu których organ uznał postępowanie za bezprzedmiotowe, a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. uchylił decyzję organu I instancji w całości i jednocześnie umorzył postepowanie w sprawie przebudowy części restauracyjnej budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działce na 194 obr. [...], przy ul. L. [...] w P. w całości. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał zakwalifikowanie wykonanych robót jako przebudowę. Z tej przyczyny, z uwagi fakt, że roboty budowlane związane z przebudową części restauracyjnej w istniejącym budynku handlowo-usługowym zlokalizowanym na działce nr 194 w P. zostały wykonane bez pozwolenia na budowę i zostały zakończone, organ I instancji zobligowany był dokonać oceny czy w stosunku do wykonanych robót nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 P.b. Analiza przedłożonej ekspertyzy wykazała, że roboty budowlane wykonano prawidłowo i brak jest podstaw do wydania nakazu w trybie wyżej wskazanych przepisów. WINB wyjaśnił że zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7a P.b. roboty budowlane, polegające na przebudowie istniejącego obiektu można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie przebudowy budynku lub jego części bez takiego pozwolenia, traktowane jest jako samowola budowlana, która podlega rygorom z art. 50 i art. 51 P.b. W okolicznościach sprawy stwierdzony stan faktyczny upoważniał organ do wdrożenia procedury legalizacyjnej wskazanej art. 50 i art. 51 P.b., a nie z art. 48 czy art. 49 P.b., której domagają się odwołujący. Organ wyjaśnił, że do robót budowlanych niezaliczanych do budowy (w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b.) nie mają zastosowania przepisy art. 48 (budowa bez pozwolenia) ani art. 49 (budowa bez zgłoszenia) lecz art. 50-51 P.b. Wskazano także, że w sytuacji gdy roboty zostały już wykonane (co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie) organ zobowiązany był, stosownie do art. 51 ust. 7 P.b. dokonać oceny czy w sprawie zachodzą okoliczności do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 i 2 P.b. WINB wyjaśnił jednocześnie, że wstrzymanie robót budowlanych (art. 50 ust. 1 P.b.), może mieć miejsce gdy roboty te wykonywane są w dacie postanowienia o ich wstrzymaniu. Nadto w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 50 i 51 P.b. strona nie ma obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót, w kontekście zgodności z mpzp czy też Polskimi Normami. Organ odwoławczy wskazał na zgromadzony materiał dowodowy, z którego wynika, że część restauracyjna w której dokonano przebudowy wraz z przystosowaniem na kasyno, nie została rozbudowana poza obrys istniejącej zabudowy budynku handlowo-usługowego, zaadaptowanie pomieszczeń części restauracyjnej na kasyno nie spowodowało zmiany istniejącego sposobu użytkowania, wykonane roboty nie spowodowały zmiany przeznaczenia terenu. Organ podniósł, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki. Wydanie takiego nakazu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. następuje tylko wówczas, gdy występuje brak możliwości naprawy tj. zachodzi niedająca się usunąć niezgodność z przepisami, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Również brak jest przesłanek do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1, gdyż roboty zostały wykonane i zakończone a pomieszczenia zaadaptowane na kasyno. Dlatego dokonano analizy czy nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 (nakładającej obowiązek wykonania określonych robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem) lub z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. (doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego). Przedłożona ekspertyza techniczna wykonanych ścianek działowych w pomieszczeniu kasyna oraz ekspertyza techniczna instalacji elektrycznej wewnętrznej przebudowanej części restauracyjnej na kasyno gry, wskazują na prawidłowość wykonanych robót budowlanych, zgodnie z warunkami technicznymi ich wykonania i odbioru. Organ stwierdził zatem, że skoro roboty budowlane związane z przebudową części restauracyjnej na kasyno w istniejący budynku handlowo-usługowym zostały wykonane w całości a sposób ich wykonania nie narusza przepisów warunków technicznych to brak jest podstaw do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 P.b. Powyższe powoduje, że prowadzenie dalszego postępowania nie znajduje uzasadnienia i koniecznym jest jego umorzenie, na podstawie art. 105 k.p.a. Z uwagi na brzmienie tego przepisu, który stanowi że postępowanie winno być umorzone w całości, organ zreformował decyzję organu I instancji. W nawiązaniu do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. nie ma zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, tym samym brak jest podstaw do zobowiązania inwestora do przedłożenia dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naruszenia prawa własności należą do kategorii prawa cywilnego. Skargę na tę decyzję wnieśli A. K. i W. K. – zastępowani przez radcę prawnego B. R., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze w całości podtrzymali zarzuty zawarte w odwołaniu a dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 P.b, art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 P.b., art. 48 ust. 2 pkt 1 P.b., art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Dodatkowo wskazali na naruszenie art. 84 ust. 1 P.b. poprzez brak właściwej kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. W odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego skarżący zarzucili niezasadne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie postępowania oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie zawiera uzasadnienia prawnego. W dalszej części szczegółowo rozwinęli powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. W rozpoznawanej sprawie bezsporne są ustalenia stanu faktycznego, jakich dokonały organy nadzoru budowlanego – a mianowicie fakt wykonania przez M. B. i J. B. – współwłaścicieli budynku handlowo-usługowego na działce nr 194 obr. [...], przy ul. L. [...] w P. robót budowlanych w części restauracyjnej obiektu. Roboty te wykonano we wrześniu 2012 r., a polegały one na przebudowie i przystosowaniu części restauracyjnej na kasyno (wykonanie nowych ścianek działowych, wykonanie otworu drzwiowego w ścianie działowej, zaślepienie otworów drzwiowych, wykonanie instalacji elektrycznej związanej z nowym układem ścianek działowych, montaż automatów do gier). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-30. Nie ulega wątpliwości, że inwestorzy M. B. i J. B. nie legitymują się pozwoleniem na budowę. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo zakwalifikowały wykonane przez nich roboty jako przebudowa. W ustawie Prawo budowlane rozróżnione i zdefiniowane zostały pojęcia: "budowy", "robót budowlanych" i "przebudowy". Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Szersze jest pojęcie "robót budowlanych" zdefiniowanych w art. 3 pkt 7 P.b., bo oprócz budowy obejmuje ono także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. "Przebudową", po myśli art. 3 pkt 7a) P.b. jest natomiast wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wykonanie wymienionych wyżej robót wewnątrz budynku, bez zmiany istotnych parametrów budynku wskazuje jednoznacznie, że M. B. i J. B. dokonali przebudowy w budynku przy ul. L. [...]. Stwierdzenie dokonania samowolnej przebudowy determinuje natomiast zastosowanie postępowania legalizacyjnego z art. 50 i art. 51 P.b. Podkreślić należy, że przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują 3 rodzaje postępowań naprawczych prowadzonych w sprawach dokonanych samowoli budowlanych. Procedura określona w art. 48 ma zastosowanie w przypadku budowy obiektów budowlanych, których realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś art. 49b reguluje procedurę legalizacji w przypadku obiektów, których budowa wymagała dokonania zgłoszenia w trybie art. 29 – 30 P.b. Do pozostałych robót budowlanych, których realizacja wymagała uzyskania decyzji pozwolenia na budowę lub dokonania przez inwestora zgłoszenia, zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej, zastosowanie ma procedura naprawcza określona w art. 50 - 51 Przepis art. 50 ust. 1 P.b. określa zakres przedmiotowy spraw, do których w/w procedura legalizacyjna ma zastosowanie i obejmuje inne przypadki niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, w których prowadzenie robót budowlanych następuje: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Każdy z wymienionych przepisów (art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1) dotyczy zatem innych stanów faktycznych, co przesądza o ich zakresie przedmiotowym i stosowaniu (wyrok WSA w Białymstoku z 17.04.2008 r., II SA/Bk 623/2007, LexPolonica nr 2244192; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.10.2008 r., II SA/Wr 51/08, Lex nr 509898; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7.04.2010 r., II SA/Go 121/10, Lex nr 619911, wyrok WSA w Gdańsku z 13.02.2013 r., II SA/Gd 684/12, Lex nr 1302966, por. również uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 20.10.1997 r., sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998/1/3). W świetle ustalonego przez organy stanu faktycznego i ww. uregulowań prawnych zarzut zastosowania przez organy nadzoru budowlanego nieprawidłowego trybu postępowania legalizacyjnego – art. 50-51 P.b., zamiast art. 48 P.b.- jest nieuzasadniony. Nietrafny jest również zarzut braku wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. w sytuacji, gdy roboty te zostały zakończone, co wynika jednoznacznie z protokołu kontroli. Słuszne są natomiast te argumenty skargi, które uznają za nieprawidłowe ograniczenie się organu wyłącznie do badania zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, pomijając kwestie dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości, co w realiach rozpoznawanej sprawy oznacza de facto realizację inwestycji bez wiedzy i zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Tytuł prawny do nieruchomości w ustawie Prawo budowlane został określony w art. 3 pkt 11, w ramach definicji "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" Zgodnie z w/w przepisem sformułowaniem tym objęto tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę lub przy zgłoszeniu budowy albo robót budowlanych ustawodawca nie wymaga udokumentowania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, lecz wprowadza obowiązek przedłożenia tzw. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.) . Podobny obowiązek wprowadzony został w procedurze legalizacyjnej określonej w art. 48 i art. 49b P.b., natomiast uregulowania zobowiązującego inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera art. 51 P.b. W kwestii tej wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), stwierdzając, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzeczeniach wydawanych po podjęciu tej uchwały (m. in. wyrok NSA z 1.02.2013 r., II OSK 270/12, LEX Nr 1358518, wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1997/12, dostępny w bazie http//www.nsa.gov.pl//) podkreśla się, że NSA odróżnił "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" od dokumentu stanowiącego "oświadczenie" o posiadaniu tego prawa. W tezie wspomnianej uchwały II OPS 2/10 NSA wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stwierdził natomiast, że w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia uchwały wynika, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. W powołanych wyrokach NSA podkreślono, że konieczność badania przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej wynika z art. 4 P.b., formułującego tzw. "prawo do zabudowy". Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. "Stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oznacza zatem w ocenie Sądu nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podziela wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2014 r., II SA/Rz 1366/13, pogląd, że odmienna wykładnia przepisów art. 50-51 P.b.i przyjęcie, że nie obligują one do badania czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania ich prawidłowości w aspekcie techniczno – budowlanym. Taki inwestor znalazłby się w sytuacji zdecydowanie lepszej niż wykonujący identyczne roboty budowlane w sposób w pełni legalny, na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Uznając zatem, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego - art. 51 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, a także odstąpiły od badania kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa procesowego dotyczących wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 K.p.a.) oraz wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze. W postępowaniu ponownym organ wyjaśni kwestię posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie dokonanej samowoli. W razie sporu co do tego prawa konieczne może okazać się zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 4 K.p.a., w sytuacji gdyby inwestorzy wystąpili do sądu powszechnego ze stosownym powództwem.