II OW 4/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Miasta U. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta U. a Starostą C. w przedmiocie odtworzenia rowu postanawia: wskazać Starostę C. jako organ właściwy w sprawie. Burmistrz Miasta U. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Starostą C. poprzez wskazanie tego organu administracji jako właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych poprzez zasypanie rowu. Z przedstawionych akt sprawy wynikają następujące jej istotne okoliczności faktyczne. Wójt Gminy B., na skutek wniosku właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w B. z 19 kwietnia 2010 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, wynikającej z zasypania rowu. W postępowaniu tym w dniu [...] sierpnia 2010 r. wydał decyzje na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, którymi nałożył określone obowiązki na P. S. oraz Starostę C., przy czym na tego ostatniego dlatego, że ustalono, iż niedrożny jest rów przebiegający przez działkę nr [...], będącą we władaniu Skarbu Państwa. Na skutek odwołania Starosty C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] października 2010 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z [...] sierpnia 2010 r. nakładającą na Starostę określone obowiązki i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie zakwestionował zasadności prowadzenia postępowania na podstawie art. 29 Prawa wodnego, lecz uznał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy B. decyzją z [...] grudnia 2010 r. nakazał Staroście C. odtworzenie rowu odprowadzającego wody opadowe na działce nr [...]. W następstwie odwołania Starosty C., po wyrokach WSA w Gliwicach z 28 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 243/11 oraz NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2341/11, SKO w B. decyzją z [...] lipca 2013 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z [...] grudnia 2010 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W oparciu o tę decyzję Wójt powołał biegłego, który stwierdził, że sprawą powinien być objęty rów na całym jego odcinku, w tym w części biegnącej po gruntach należących do Gminy B. W związku z tym Wójt Gminy B. uznał, że podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy i zwrócił się do SKO w B. o wyznaczenie innego organu do jej załatwienia. SKO postanowieniem z [...] stycznia 2015 r., na podstawie art. 26 § 2 i 3 k.p.a., wyznaczyło do załatwienia sprawy Burmistrza Miasta U. Burmistrz Miasta U. pismem z 23 stycznia 2015 r., powołując się na art. 65 k.p.a., przekazał sprawę Staroście C., uznając, że sprawa dotyczy utrzymania urządzenia wodnego i wymaga załatwienia na podstawie art. 64a ust. 5, art. 64b oraz art. 77 Prawa wodnego, do czego właściwy jest starosta, jako organ administracji właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei Starosta C., powołując się na to, że sprawa dotyczy także działek nr [...], [...] i [...] stanowiących własność Skarbu Państwa, uznał, że powinien być wyłączony od jej załatwienia i w związku z tym pismem z 12 lutego 2015 r. zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o wyznaczenie do rozpoznania sprawy innego organu. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] pismem z 4 marca 2015 r. uznał za przedwczesny wniosek Starosty o wyznaczenie organu zastępczego. Stwierdził, że Starosta niedostatecznie wyjaśnił przedmiot sprawy. Wobec tego Starosta uznając, iż właściwym do rozpoznania sprawy jest Burmistrz Miasta U., gdyż postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone w trybie art. 29 Prawa wodnego przez Wójta Gminy B., zaś SKO w B. wyznaczyło Burmistrza Miasta U. do załatwienia sprawy w miejsce organu, który podlegał wyłączeniu, zwrócił się pismem z 7 kwietnia 2015 r. do SKO w B. o dokonanie oceny prawidłowości działań podjętych przez Burmistrza Miasta U., który pismem z 23 stycznia 2015 r. przekazał mu – w trybie art. 65 k.p.a. w zw. z art. 64b Prawa wodnego – sprawę do rozpoznania. W związku z brakiem odpowiedzi, pismem z 22 października 2015 r. ponownie zwrócił się do SKO z prośbą o wskazanie, czy mimo przekazania mu sprawy, nie powinna ona być rozpoznana przez Burmistrza Miasta U., zgodnie z postanowieniem SKO z [...] stycznia 2015 r. W odpowiedzi na powyższe SKO w B. pismem z 3 grudnia 2015 r. poinformowało Starostę C., że właściwym do rozpoznania sprawy jest organ wyznaczony jego postanowieniem z [...] stycznia 2015 r., tj. Burmistrz Miasta U., który zobligowany jest do rozpatrzenia sprawy i zakończenia jej aktem administracyjnym, rozstrzygającym merytorycznie lub umarzającym postępowanie. W związku z tym Starosta C. pismem z 21 grudnia 2015 r. zwrócił Burmistrzowi Miasta U. akta sprawy zaznaczając, że nie można dokonać zmiany podstawy prawnej w trakcie prowadzonego postępowania. Stwierdził, że postępowanie było wszczęte na podstawie art. 29 Prawa wodnego i winno być zakończone w myśl tego przepisu. W tym stanie sprawy Burmistrz Miasta U. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Starostą C. poprzez wskazanie tego organu administracji jako właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych poprzez zasypanie rowu. Uzasadniając wniosek, przedstawiając stan sprawy, powołał się na stanowisko zajęte w piśmie z 23 stycznia 2015 r. Ponadto stwierdził, że stanowisko Starosty C. nie jest zasadne, gdyż starosta jest organem właściwym w postępowaniu legalizacyjnym (art. 64a ust. 1-4 Prawa wodnego), postępowaniu likwidacyjnym (art. 64a ust. 5 tej ustawy) oraz w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 64b Prawa wodnego. Wywiedziono przy tym, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego wykonanie urządzenia wodnego, jakim jest rów, wymaga pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi na wniosek Burmistrza Miasta U. Starosta C. po pierwsze, powołał się na pismo SKO w B. z 3 grudnia 2015 r., po drugie, stwierdził, że w sprawie nie mają zastosowania art. 64a, art. 64b i art. 77 Prawa wodnego, lecz art. 29 tej ustawy, gdyż w trybie tego przepisu zostało wszczęte postępowanie. Stwierdzono też, że działania Starosty C. o podjęte "w przedmiotowej sprawie nie stanowią podstaw do potraktowania ich jako sporu kompetencyjnego, a jedynie jako umożliwienie wykonania dyspozycji SKO przez właściwy organ". Rozpoznając spór o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że spór o właściwość albo kompetencyjny może powstać nie tylko w chwili wszczęcia postępowania, ale także w jego toku, w szczególności wówczas, gdy poczynione ustalenia faktyczne będą stanowić podstawę do odmiennego niż dotychczas spojrzenia na kwestię właściwości organu administracji. W ocenie NSA, nie ma też przeszkód do tego, aby spór wywołał organ administracji, który został wyznaczony do załatwienia sprawy w trybie art. 26 § 2 k.p.a. W związku z tym nie ma w rozpoznawanej sprawie znaczenia, że sprawa została wszczęta jako sprawa w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), że tego rodzaju sprawa była rozpoznawana i wydawano w niej decyzje, a nawet wyroki sądów administracyjnych, oraz że SKO w B. na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. wyznaczyło do jej rozpoznania Burmistrza Miasta U. Istotne jest natomiast, że sprawa ta do tej pory nie została załatwiona, gdyż po pierwsze, wydana w niej decyzja dotycząca działki nr [...] została uchylona decyzją SKO w B. decyzją z [...] lipca 2013 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, po drugie, powołany w oparciu o tę decyzję przez Wójta Gminy B. biegły stwierdził, że sprawą powinien być objęty rów na całym jego odcinku. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w toku prowadzonego postępowania poczyniono takie ustalenia, które wskazują, że sprawa w istocie dotyczy utrzymania rowu melioracyjnego. Zgodnie z art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami, zaś stosownie do art. 73 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, rowy są urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych, jeżeli służą celom określonym w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego. Z tak sformułowanej definicji rowu, jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, wynika, że o tym, czy określony rów jest rowem melioracyjnym nie decyduje umieszczenie go w ewidencji prowadzonej na podstawie art. 70 ust. 3 Prawa wodnego, ale jego rzeczywista funkcja polegająca na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Uwzględniając taki stan prawny trzeba wskazać, że ze sporządzonej w sprawie opinii biegłego (opinia z czerwca 2014 r.) wynika, że rów, którego dotyczy sprawa, jest częścią rowu, który przebiega przez tereny wykorzystywane rolniczo (łąki) i "stanowi naturalny odpływ wód napływających ‘z gór’, w tym również ze źródła". Rów ten przebiega też przez tereny zabudowane, gdzie - jak pisze się w opinii - "stanowi już mniej wyraźne zagłębienie ziemne w terenie". Ponadto w opinii stwierdza się, że "należy przywrócić drożność rowów", gdyż "brak odpływu powoduje, że napływająca z gór woda tworzy rozlewiska". Te okoliczności faktyczne wskazują, że sprawa w istocie dotyczy utrzymania rowu melioracyjnego. Opisany rów jest rowem melioracyjnym, gdyż m.in. służy regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz w celu ochrony użytków rolnych przed powodziami. Zauważyć należy, że także Starosta C. w pewnym sensie przyznaje, iż w sprawie chodzi o rów melioracyjny. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy B. z [...] sierpnia 2010 r., sprzeciwiając się nałożeniu obowiązku udrożnienia rowu na działce nr [...], pisze bowiem, że "w przypadku bezspornego wykazania, iż teren działki nr [...] stanowi w terenie rów to (...) winna ona zostać przypisana do części nieruchomości tego właściciela, na którego gruntach rów został kiedyś urządzony, ponieważ to właściciel takiego gruntu odnosił korzyści z funkcjonowania urządzenia melioracyjnego, jakim jest rów". W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego, który stanowi, że jeżeli obowiązek utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, obciążający zainteresowanych właścicieli gruntów albo spółkę wodną, nie jest wykonywany, to organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Powołany przepis ma w sprawie zastosowanie z tego powodu, że, jak już powiedziano, sprawa dotyczy utrzymania rowu, który jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych. Zgodnie z art. 140 Prawa wodnego organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest, z wyjątkami, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą, starosta. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wskazał Starostę C. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy objętej wnioskiem.