II OSK 1876/16

Dnia 15 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 94/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 94/16, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu zwłoki w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 2 i 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymierzył Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości 27.500 zł z tytułu zwłoki w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ administracji ustalił, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 16 grudnia 2010 r., a decyzja wydana [...] maja 2011 r. Postępowanie trwało więc 153 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 55 dni. Ustalając okres zwłoki organ administracji uznał, że nie podlegają wliczeniu do terminu załatwienia sprawy 34 dni przeznaczone na uzgodnienia decyzji oraz podjęcie czynności wynikających ze zmiany wniosku pismem z 30 marca 2011 r. Odnośnie do czynności wynikających ze zmiany wniosku organ ustalił co następuje. Wniosek dotyczył budowy linii kablowej elektroenergetycznej na działkach nr [...] i [...]. Pismem z 27 grudnia 2010 r. zawiadomiono, że inwestycja będzie realizowana na tych działkach. Inwestor pismem z 5 stycznia 2011 r. zmienił wniosek poprzez wskazanie, że inwestycja będzie realizowana także na działce nr [...]. Pismem z 30 marca 2011 r. inwestor zmienił wniosek w ten sposób, że inwestycja miała być realizowana na działkach nr [...],[...] i [...]. Pismem z 30 marca 2011 r., nadanym w urzędzie pocztowym 1 kwietnia 2011 r., organ administracji zawiadomił strony postępowania o zmianie wniosku, informując o możliwości składania wyjaśnień w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Najpóźniej zawiadomienie to zostało odebrane przez jedną ze stron 15 kwietnia 2011 r. Ponadto organ administracji o zmianie wniosku zawiadomił przez obwieszczenie z 30 marca 2011 r., w którym poinformował o możliwości składania wniosków i uwag w terminie 14 dni od dnia ukazania się obwieszczenia. Mając na uwadze te okoliczności Wojewoda uznał, że nie podlega wliczeniu do terminu załatwienia sprawy okres od 2 kwietnia 2011 r. do 22 kwietnia 2011 r., przy czym końcowa data wynikała z uwzględnienia najpóźniejszego doręczenia zawiadomienia z 30 marca 2011 r. w dniu 15 kwietnia 2011 r. i upływu 7 dni wyznaczonych na składanie wyjaśnień. Zmianę wniosku pismem z 5 stycznia 2011 r. Wojewoda uznał za prawnie nieistotną, gdyż nie spowodowała ona podjęcia przez organ administracji żadnych dodatkowych czynności. Odnośnie do opóźnień wynikających z konieczności uzgodnienia decyzji Wojewoda ustalił następujące okoliczności. Pismami z 5 kwietnia 2011 r. organ administracji wystąpił o uzgodnienie decyzji przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Starostę O. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. Pisma te zostały nadane w urzędzie pocztowym 8 kwietnia 2011 r. do Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., a 11 kwietnia 2011 r. do Starosty O., zaś odebrane przez wszystkich adresatów 11 kwietnia 2011 r. Starosta O. dokonał uzgodnienia postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r., które doręczono organowi załatwiającemu sprawę 19 kwietnia 2011 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. dokonał uzgodnienia pismem z 12 kwietnia 2011 r., doręczonym organowi załatwiającemu sprawę 14 kwietnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. nie zajął stanowiska i w związku z tym Wojewoda uznał, że doszło do dorozumianego uzgodnienia 2 maja 2011 r. Uwzględniając wskazane okoliczności Wojewoda uznał, że nie podlegają wliczeniu do terminu załatwienia sprawy 24 dni od 9 kwietnia 2011 r. do 2 maja 2011 r. Ostatecznie Wojewoda przyjął, uwzględniając oba wskazane okresy, że wliczeniu do terminu załatwienia sprawy nie podlegają 31 dni od 2 kwietnia 2011 r. do 2 maja 2011 r. Nadto uznano, że termin 65 dni na załatwienie sprawy został przedłużony o dwa dni w związku z tym, że jego ostatni dzień przypadał na sobotę. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] listopada 2015 r., na skutek zażalenia Wójta Gminy O., uchylił postanowienie Wojewody [...] i wymierzył organowi administracji karę w wysokości 26.000 zł, przyjmując, że zwłoka w załatwieniu sprawy wyniosła 52 dni. Organ odwoławczy, podzielając zasadnicze elementy ustaleń organu pierwszej instancji uznał, że nie podlegają wliczeniu do terminu załatwienia sprawy 34 dni od 30 marca 2011 r. do 2 maja 2011 r. przeznaczone na czynności spowodowane zmianą wniosku oraz na uzgodnienie decyzji z organami współdziałającymi w wydaniu decyzji, a także dwa dni w związku z tym, że ostatni dzień terminu przypadał na sobotę. W skardze skarżący twierdził, że 30 marca 2011 r. został złożony nowy wniosek, który spowodował, że termin na załatwienie sprawy zaczął biec od nowa. Ponadto twierdził, że nie podlega wliczeniu do terminu załatwienia sprawy termin wyznaczony przez organ administracji stronom postępowania na zapoznanie się z aktami sprawy. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów administracji. Uznał, że zmiana wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie miała wpływu na ustalenie początku terminu załatwienia sprawy. Spowodowała natomiast powtórzenie pewnych czynności i to - jak wskazał Sąd pierwszej instancji - zostało przez organy administracji uwzględnione. Przyjął też, że zawiadomienie stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy jest zwykłą czynnością procesową, która nie wymaga dodatkowych nadzwyczajnych działań i z tego względu czas potrzebny na jej dokonanie nie może być odliczany od terminu załatwienia sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że siedmiodniowy termin wyznaczony stronom postępowania na podstawie art. 10 k.p.a. wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji nie jest terminem przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy. Ponadto zarzucono naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 61 § 3 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niewłaściwej ocenie tego, że 30 marca 2011 r. zmodyfikowano wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – ocena ta powinna polegać na uznaniu, że termin załatwienia sprawy rozpoczął bieg na nowo od dnia zmodyfikowania wniosku. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), do terminu 65 dni, w którym powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można też uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Trafnie podnosi się w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/15 i powołane tam inne orzeczenia tego Sądu), że czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. Z tych samych powodów nie sposób też uznać, że za opóźnienie spowodowane podjęciem takich czynności odpowiada strona postępowania. Jedynie jeżeli wnioskodawca zmieni w toku postępowania wniosek i z tego powodu organ administracji będzie zobowiązany powtórzyć czynności mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu lub ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań można uznać, że za opóźnienie spowodowane takimi okolicznościami odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ administracji. Tego rodzaju okoliczności, związane ze zmianą wniosku wynikającą z pisma z 30 marca 2011 r., w rozpoznawanej sprawie zostały uwzględnione. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na przyjęciu, że siedmiodniowy termin wyznaczony stronom postępowania na podstawie art. 10 k.p.a. wraz z okresem niezbędnym na doręczenie korespondencji nie jest terminem przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy, nie jest więc zasadny. Błędne jest też stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zmiana wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna powodować przerwanie terminu do załatwienia sprawy i rozpoczęcie jego biegu na nowo. Przepis art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do takiej wykładni. Wbrew temu co twierdzi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odmiennego stanowiska nie uzasadnia powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 457/14. W wyroku tym istotnie przyjęto stanowisko zbieżne z tym, które reprezentuje skarżący kasacyjnie, jednakże zauważyć należy, że wyrok ten został uchylony przez NSA wyrokiem z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2187/14, w którym stwierdzono, że "nie można (...) podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że pismo inwestora (...) uzupełniające wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego odnośnie zmiany przebiegu tej inwestycji (...) stanowi wniosek (...) wszczynający nowe postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" oraz że "modyfikacja (zmiana) wniosku jedynie w zakresie wyłączenia z przebiegu trasy projektowanej linii elektroenergetycznej jednej działki, nie oznacza wszczęcia nowego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Istnieją natomiast podstawy, aby przyjąć, że zmiana wniosku przez wnioskodawcę może stanowić przyczynę opóźnienia w załatwieniu sprawy niezależną od organu administracji lub spowodowaną z winy strony. Jeżeli bowiem zmiana wniosku powoduje konieczność powtórzenia dokonanych już czynności lub podjęcia dodatkowych czynności, to nie można winy za opóźnienie wynikające z tych czynności przypisywać organowi administracji. Zaznaczyć jednakże należy, że nie jest uprawniona taka wykładnia art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która polegałaby na przyjęciu, że sam fakt, iż doszło do zmiany wniosku powoduje, że nie wlicza się określonych okresów do terminu załatwienia sprawy. Potrzebne jest przede wszystkim ustalenie, czy zmiana wniosku spowodowała konieczność podjęcia dodatkowych czynności, których organ nie musiałby podejmować, gdyby nie zmiana wniosku. Mając to na uwadze wskazać należy, że podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fakt, iż wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego został zmodyfikowany także 5 stycznia 2011 r. w żaden sposób nie wpłynął na przedłużenie czasu załatwienia sprawy, gdyż Wójt Gminy O. po tej zmianie nie podjął żadnych czynności. Jak ustalono, po doręczeniu w dniu 16 grudnia 2010 r. organowi administracji wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ ten zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania pismem z 27 grudnia 2010 r. i następnie wnioskodawca dwukrotnie zmienił wniosek. Pierwszy raz 5 stycznia 2011 r. i drugi raz 30 marca 2011 r. Organ administracji zaś dopiero na skutek pisma z 30 marca 2011 r. zawiadomił strony postępowania o zmianie wniosku. Zmiana wniosku z 5 stycznia 2011 r. nie spowodowała zatem żadnych dodatkowych czynności organu administracji. Dodatkowe czynności pozostają w bezpośrednim związku dopiero ze zmianą wniosku z 30 marca 2011 r. Trafnie zatem przyjęto, że dopiero czynności podjęte na skutek tej drugiej zmiany wniosku spowodowały opóźnienie, za które nie można winić organu administracji. Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 61 § 3 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powiązany ze zmianą wniosku 30 marca 2011 r. oraz 5 stycznia 2011 r., nie jest zatem zasadny. Uwzględniając wskazane okoliczności uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.