I SA/Wa 191/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skarg A. G. i D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta [...] (Starosta) działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, ust. 2-5, art. 87 ust. 1 i ust. 4, art. 182 ust. 3, art. 226 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011 r. Nr 149, poz. 887 ze zm. dalej : "ustawa o wspieraniu rodziny") zmienił decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie udzielenia pomocy pieniężnej rodzinie zastępczej A. i D. G. (Skarżący) na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka –K. S. – i przyznał powyższe świadczenie, na zasadach określonych dotychczas, w wysokości [...] zł miesięcznie, poczynając od dnia 1 lutego 2012 r. do czasu osiągnięcia przez dziecko pełnoletności lub do czasu ukończenia szkoły, w której dziecko rozpoczęło naukę przed osiągnięciem pełnoletności. W dniu [...] marca 2013 r. Skarżący złożyli wniosek o wstrzymanie powyższego świadczenia, z uwagi na zakończenie postępowanie sądowego w sprawie przysposobienia K. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Starosta zmienił decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., zmienioną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. wskazując, że końcowy termin wypłaty świadczenia to 31 marca 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżący złożyli wniosek o wstrzymanie wypłaty świadczenia, wobec powyższego od dnia 1 kwietnia 2013 r nie przysługuje in pomoc pieniężna na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Starosta orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia przez Skarżących za okres od 2 marca 2013 r. do 31 marca 2013 r. w kwocie [...] złotych na rachunek [...] w miesiącu, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowienie sądu o przysposobieniu K. stało się prawomocne 1 marca 2013 r., Skarżący otrzymali świadczenie za marzec 2013 r. co oznacza, że powstała nadpłata w kwocie [...] złotych. Po rozpoznaniu odwołania Skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO), decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO przywołało brzmienie art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i wskazał, że z uwagi na okoliczności faktyczne sprawy, organ pierwszej instancji zasadnie ustalił Skarżącym wysokość nienależnie pobranego świadczenia. SKO powołało się następnie na art. 87 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i zgodnie z którym świadczenie przysługuje "od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka". W ocenie SKO, orna pierwszej instancji zasadnie powiązał termin końcowy przyznania świadczenia z uprawomocnieniem się orzeczenia o przysposobieniu. Skarżąca A. G. w swojej skardze wskazała, że decyzja SKO jest niejasna. D. G. podniósł, że nie wie, z jakiej decyzji ma wynikać nienależnie pobrane świadczenia. Podkreślił, że decyzja Starosty z dnia [...] marca 2013 r. jednoznacznie określa rodzaj świadczenia i okres, na jaki zostało ono przyznane. Decyzja ta nie została nigdy uchylona czy zmieniona, w tej sytuacji brak było podstaw do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2016 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wynikające ze skarg wniesionych przez Skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi są zasadne. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2016 r., w której orzeczono o zwrocie świadczenia pieniężnego pobranego przez Skarżących z tytułu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Przeprowadzona sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doprowadziła do stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, które skutkuje wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia o wspieraniu rodziny. Stosownie do treści art. 92 ust.1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny, nienależnie pobrane świadczenia pieniężne podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami przez osobę, która je pobrała. Za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne uważa się świadczenia: 1) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części [...] Przywołany przepis ustawy statuuje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (art. 92 ust. 1), a także zawiera definicję ustawową świadczenia nienależnie pobranego (art. 92 ust. 2 pkt 1 - pkt 3). Poza sporem było w niniejszej sprawie, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. zmienioną decyzją z dnia 1 lutego 2012 roku przyznano Skarżącym pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w niej dziecka we wskazanej miesięcznie kwocie. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. wskazano, że świadczenie to wypłacane będzie do 31 marca 2013 r. Zaskarżoną zaś w niniejszej sprawie decyzją został nałożony na Skarżących obowiązek zwrotu pobranych w okresie od dnia 2 marca 2013 roku do 31 marca 2013 roku świadczenia pieniężnego w określonej kwocie, w terminie miesiącu, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dn. 23 maja 2013r. sygn. akt II SA/Sz 225/13, jak też orzecznictwo na tle art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych – wyroki NSA z dn. 2.10.2013r. sygn. akt I OSK 2998/12 i I OSK 2997/12) warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest - uprzednie ustalenie (przesądzenie), że było to świadczenie pobrane nienależnie. Powyższe oznacza, że aby można było nakazywać zwrot określonych świadczeń, to najpierw należy przesądzić, że były to świadczenia pobrane nienależnie. Dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie pieniężne za nienależnie pobrane możliwe jest orzekanie w przedmiocie jego zwrotu przez osobę, która je pobrała. Przy czym podkreślić należy, że inny jest zakres obu tych postępowań. W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń należy zbadać, czy zachodzą przesłanki określone w art. 92 ust. 2 pkt 1- 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń bada się między innymi przesłanki z art. 92 ust. 3 i 6 (kwestie terminów). Tym samym stwierdzić należy, że zakres pojęciowy decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, a decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie jest tożsamy i o czym innym rozstrzygają takie decyzje. W konsekwencji też organ administracyjny zanim wydał zaskarżoną decyzję, powinien najpierw bezsprzecznie ustalić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 92 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a więc, czy wystąpiły okoliczności wystarczające do uznania świadczenia za nienależne, a następnie dochodzić jego zwrotu. Innymi słowy dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie pieniężne za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot - czyli dopiero wtedy dopuszczalne jest orzekanie w przedmiocie jego zwrotu. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organy bowiem nie poczyniły takiego ustalenia - nie przesądziły o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane (brak prawomocnego rozstrzygnięcia w tym zakresie). Takiego waloru nie ma również zaskarżona decyzja skoro nie kwestionuje ona rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, które dotyczy zwrotu świadczenia, co do którego nie ma decyzji, że zostało nienależnie pobrane. Zdaniem Sądu orzekającego, decyzja ustalająca, że świadczenie zostało nienależnie pobrane powinna określać, nie tylko że pobrane świadczenie jest nienależne ale również zawierać odrębnie określoną kwotę nienależnie pobranego świadczenia. Pozwala to bowiem podmiotowi zobowiązanemu na prawidłową obronę swoich praw. Strona musi wiedzieć nie tylko czy i dlaczego pobrane świadczenie jest nienależne ale również jaka jest wysokość ciążącego na niej obowiązku. W świetle poczynionych rozważań niedopuszczalne jest przesądzanie o nienależnie pobranym świadczeniu w decyzji nakazującej jego zwrot. W tym kontekście za nieuzasadnione uznać należy również nadanie takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, którego zastosowania organ pierwszej instancji w ogóle nie uzasadnił. Także NSA podkreślił, w orzeczeniach zapadłych na tle regulacji dotyczącej świadczeń rodzinnych, których wykładnia funkcjonalna zbieżna jest z omawianymi w niniejszej sprawie przepisami, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Zauważyć należy, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Z rozważań powyższych wynika, że decyzje organów obu instancji naruszają przywołane powyżej przepisy prawa, co miało wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego organ ponownie rozpatrujący sprawę zobowiązany będzie uwzględnić zaprezentowaną wyżej ocenę prawną.