II OSK 858/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 730/15 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...]z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 730/15, oddalił skargę M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. Wójt Gminy [...] orzekł o odmowie nakazania K.i A. L., J. i M. K., I. i S.C., M.M., D. S., A.i M.S., D. i S. J., S.i M. ., K.B., I. i T.Ł., Z.i J.L., I. i A. S., U.O., D. i H. L., D. i D.O. J. i S.M., K. P., A. oraz R.S. i B.R. wykonania na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...](przed podziałem działka [...]), położonych w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...] obowiązków wskazanych w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Z uzasadnienia tej decyzji podano, że w toku postępowania ustalono na podstawie dokumentów uzyskanych od Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddziału Terenowego w [...], że działka nr [...] (przed podziałem) jest uzbrojona w szczegółową sieć drenarską z odpływem do rowu, które to urządzenia należą do melioracji wodnych szczegółowych. Uzyskano również opinię hydrogeologiczną geologa J. A. W. z której wynika, że w celu uporządkowania gospodarki wodnej na przedmiotowym terenie konieczne jest wykonanie systemu kanalizacji deszczowej, oraz że z uwagi na niekorzystne warunki gruntowe brak jest możliwości zaprojektowania indywidualnego odprowadzenia wód opadowych poprzez studnie chłonne. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Wójt Gminy [...] odmówił nałożenia na strony postępowania nakazu wykonania na wskazanych działkach obowiązków z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] maja 2013 r. uchyliło powyższą decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na powyższą decyzję wyrokiem z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 664/13, potwierdzając prawidłowość stanowiska co do konieczności ustalenia, czy właściciele przedmiotowych działek dopuścili się działania skutkującego zmianą stosunków wodnych na gruncie oraz czy zmiany te miały wpływ na działkę skarżącej M. W.o nr [...]. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji uwzględnił opinię rzeczoznawcy L. P. z września 2013r., którą wobec zastrzeżeń M.W. potwierdziła Rada Regionalna Naczelnej Organizacji Technicznej w piśmie z dnia 12 listopada 2014 r. W opinii tej wskazano, że działania inwestycyjne właścicieli działek położonych przy ul. [...] w obrębie geodezyjnym [...] nie mają żadnego wpływu na zmianę stosunków wodnych profilu glebowego, ani żadnego negatywnego wpływu na stosunki wodne na gruntach sąsiednich. Nadto stwierdzono, że spływ wód opadowych i roztopowych w kierunku działki nr [...] wynika tylko z niekorzystnego ukształtowania terenu i naturalnych warunków glebowych, oraz że zmiany gruntowe wynikające z podziału działki nr [...] na działki budowlane nie mają wpływu na działki sąsiednie. Rzeczoznawca podkreślił również, że grunty miejscowości [...] były częściowo drenowane przed II wojną światową, na co wskazują pojedyncze ciągi drenarskie o średnicy drenu 4 cm. Okres sprawności tego rodzaju drenowania ocenia się jednak na 40 lat. W uzupełnieniu opinii biegły z zakresu melioracji wskazał, że na działce nr [...] nie występuje podtapianie, a jedynie nadmierne uwilgotnienie w okresie intensywnych opadów lub roztopów wiosennych. W uzasadnieniu decyzji powołano się również na opinię z dnia 22 września 2014r. sporządzoną w innej sprawie dotyczącej zmiany stosunków wodnych na sąsiednich działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...](przed podziałem), w której odniesiono się jednak do tego, że działalność inwestycyjna na ww. działkach nie ma żadnego negatywnego wpływu na działki sąsiednie. Potwierdziło to, że spływy wód powierzchniowych na działkę nr [...] nie wynikają z działalności właścicieli innych działek, a tylko i wyłącznie z niekorzystnego ukształtowania terenu i naturalnych warunków glebowych. Na działce nr [...] nie występują podtopienia z uwagi na brak stałego źródła wody, występuje jedynie okresowe nadmierne uwilgotnienie spowodowane warunkami glebowymi i mikrorzeźbą. Działka nr [...] jest bowiem zlokalizowana w niecce warstw geologicznych, tj. w zagłębieniu, gdzie nie ma naturalnego odpływu wody gruntowej. Wzdłuż tej działki wykonany był rów otwarty, który spełniał rolę osaczającą i odprowadzał wodę. Zaniechanie konserwacji tego rowu spowodowało jego stopniowe zamulenie aż do zaniku, co spowodowało zabagnienie działki i powstawanie okresowych uwilgotnień. W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 13 kwietnia 2015r. biegły L. P. potwierdził, że gdyby rów melioracyjny na działce nr [...] został odtworzony, podtapianie czy też na stagnowanie wody na działce stanowiącej własność M. W. nie występowałoby. Wskazał również, że potencjalnie istniejąca w terenie sieć drenarska z uwagi na swój wiek nie spełniałaby już swojego zadania, zaś stagnowania wody po opadach i roztopach na powierzchni działki nr [...] nie można łączyć z rozpoczęciem działań inwestycyjnych przez właścicieli działek położonych w bliskim sąsiedztwie. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – po rozpatrzeniu odwołania M.W. i M.W.- uchyliło powyższą decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2015 r. i orzekło merytorycznie odmawiając nakazania właścicielom działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...]wykonania obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W ocenie Sądu organ I instancji prawidłowo uznał, że nie doszło do zmian stanu wody w gruncie (to jest na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...]) oraz ,że brak jest szkodliwego wpływu inwestycji na tych nieruchomościach na działkę nr [...], a tym samym nie było podstaw do obciążania właścicieli nieruchomości obowiązkami z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Wyjaśnił, że uchylenie zaskarżonej decyzji konieczne było ze względu na potrzebę wyeliminowania niejasności w sformułowaniu sentencji rozstrzygnięcia i jej doprecyzowanie. Kolegium powołało się na wnioski z opinii rzeczoznawcy z września 2013 r., które stały się podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji. Analizując kwestię wpływu posadowienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na nieruchomościach powstałych w wyniku podziału działki nr[...]na działkę nr [...] z opinii z września 2013 r. wywiedziono, że nie stwierdzono żadnych urządzeń melioracyjnych kierujących wodę z działek budowlanych na działki sąsiednie, a wyklinowanie się warstwy wodonośnej na działce nr [...] położonej w [...] powoduje wysiąki. Taki stan rzeczy można zlikwidować przeprowadzając zabiegi melioracyjne. Kolegium stwierdziło, że na taki stan rzeczy nie mają wpływu działania właścicieli działek sąsiednich. Odnośnie szkody powstałej na działce nr [...] wskazano, że ze sporządzonej opinii i wyjaśnień rzeczoznawcy wynika, iż na ww. nieruchomości był kiedyś rów i gdyby na działce nr [...] przeprowadzone zostały odpowiednie zabiegi problem wysiąków zostałby zlikwidowany. Skargą M. W. zaskarżyła powyższy wyrok. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podkreślił, że zadaniem organów było ustalenie, czy właściciele działek objętych przedmiotem postępowania spowodowali swoim działaniem zmiany stanu wody na gruntach, które spowodowały szkody na gruntach sąsiednich - czyli w tej konkretnej sprawie na działce nr [...] należącej do skarżącej M. W.. Prawidłowość tego kierunku procedowania potwierdził WSA w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 664/13. Dokumentacja zgromadzona w toku ponownego rozpoznania sprawy potwierdza, że organy uwzględniły wyrażoną tam opinię. Organy przeprowadziły dodatkowo dowody, na których później oparły swoje rozstrzygnięcie. Zasadniczym dowodem jest dowód z opinii sporządzonej we wrześniu 2013 r. przez rzeczoznawcę L. P., której prawidłowość potwierdzona została przez Radę Regionalną Naczelnej Organizacji Technicznej w piśmie z dnia 12 listopada 2014 r. Ustalając przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 20115r., poz. 469) organy uwzględniły także wyjaśnienia rzeczoznawcy L. P. złożone na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2015r., które miały służyć wyjaśnieniu wątpliwości skarżącej M. W., która jednak nie była obecna na rozprawie. Na podstawie tych dowodów ustalono, że: - na działkach objętych postępowaniem nie dokonano zmian stanu wody na gruntach, w tym w ramach przeprowadzonych tam inwestycji, które szkodliwie oddziaływałyby na działkę nr [...], istniejąca na tych działkach zabudowa nie spowodowała zmiany stanu wody na gruntach a ponadto działania inwestycyjne nie zaszkodziły w żaden sposób pozostałościom na tych terenach sieci drenarskiej datowanej na przełom XIX i XX wieku - biegły stwierdził bowiem, że po 1945 r. na tym obszarze nie były wykonywane żadne urządzenia melioracyjne, a te pochodzące sprzed wojny nie spełniały już swoich funkcji, więc nie można było ich w żaden sposób zaburzyć; - wysiąki, które odnotowano na działce nr [...], na której obecnie wyklinowała się warstwa wodonośna, są wynikiem tego, że został zasypany ciągnący się wzdłuż wskazanej działki rów, a tylko jego odbudowa mogłaby sytuację na działce nr [...] poprawić, wpływu na nią nie miały jednak działania właścicieli działek sąsiednich; - stan wody na działce nr [...] jest jej stagnowaniem na powierzchni gruntu po opadach i roztopach, a nie "podtapianiem", wynikającym z ukształtowania terenu i naturalnych warunków glebowych. W przekonaniu Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, w szczególności dając wiarę zebranym w sprawie opiniom rzeczoznawców. Oceniając przydatność dowodową zwłaszcza opinii z września 2013 r. nie można mieć do niej, zdaniem Sądu, żadnych zastrzeżeń. Wnioski opinii oparte zostały na oględzinach, przeprowadzonych badaniach w terenie i ocenie hydrogeologicznych uwarunkowań terenu (ruch wody w profilach glebowych). Prawidłowość i rzetelność tej opinii potwierdziła Rada Regionalna Naczelnej Organizacji Technicznej. Skarżąca nie zdołała natomiast podważyć wniosków wynikających ze sporządzonych w sprawie opinii i wyjaśnień rzeczoznawcy, co dawało organom podstawę do tego, aby oprzeć na nich rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania sankcji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Skargą kasacyjną M. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy – na dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przez Sąd I instancji, a następnie doprowadziło do oddalenia skargi - tj. naruszenie: a) art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), które to naruszenie sprowadzić można do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż w danej sprawie powinien to uczynić tzn. powinien przeprowadzić dowód z drugiej opinii hydrogeologicznej biegłego geologa, albowiem stan faktyczny przedstawiony przez skarżącą wskazywał na liczne nieprawidłowości w poczynionych ustaleniach przez biegłego L. P. z września 2013 r., w której biegły wspomina o okoliczności, iż stojąca woda na działce skarżącej pochodzi m.in. z roztopów (pisze to w miesiącu wrześniu); ponadto biegły nie ustosunkował się do kwestii, czy ukształtowanie terenu pod domami nie zostało zmienione w celu rozpoczęcia budowy tzn. czy nie podwyższono wysokości gruntu pod domami na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]w celu uniknięcia podtapiania nowo powstających budynków; jak wynika jednoznacznie z załączonej dokumentacji fotograficznej pod budowanymi domami na ww. działkach podwyższono wysokość gruntu względem pierwotnego ukształtowania; ponadto biegły podaje "Obecnie stwierdzam, że na podanym obszarze występuje szereg placów budowy i po ich zakończeniu należy stwierdzić, czy istnieje szkodliwe oddziaływanie na stosunki wodne."; w dniu wydawania wyroku stan faktyczny wskazywany przez biegłego zmienił się. Z tego chociażby względu należałoby przeprowadzić dowód z kolejnej opinii biegłego, czego też Sąd pierwszej instancji nie uczynił; ponadto postępowanie dowodowe powinno zostać uzupełnione o dowody z załączonych do niniejszej skargi dokumentów oraz przesłuchanie świadków; b) art. 141 § 4 p.p.s.a., które to naruszenie polegało na nieuwzględnieniu w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji zarzutów podniesionych w skardze, doprecyzowanych przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 26 października 2017r., polegających na braku w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do kwestii uzupełnienia postępowania dowodowego o dowód z drugiej opinii hydrogeologicznej oraz wskazywanych przez pełnomocnika skarżącej dokumentów, w związku z czym doszło do naruszenia; c) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., które to naruszenie polegało na niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu administracyjnego nad działalnością organów administracji publicznej, polegającej na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji informacji nt. luk w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I i II instancji w postępowaniu administracyjnymi, a przez to utrzymaniu istniejącego stanu rzeczy jako zgodnego z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 469, dalej: Prawo wodne), co stoi w oczywistej sprzeczności z okolicznościami wskazanymi w załączonych do niniejszej skargi dokumentach; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, która z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie powinna zostać uwzględniona, a zaskarżone decyzje organu I i II instancji uchylone w całości; w zw. z następującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego: e) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ administracji publicznej (zarówno Wójta Gminy [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]) zasady prawdy obiektywnej, do której poszanowania mogło dojść jedynie w przypadku przeprowadzenia dowodu z drugiej opinii biegłego, przesłuchania wskazanych w niniejszej skardze świadków oraz wskazanych w niniejszej skardze dokumentów; naruszenie ww. zasady miało istotny wpływ na dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przez organ I i II instancji, a następnie doprowadziło do oddalenia skargi; f) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez fakt, iż organ administracji publicznej (zarówno Wójt Gminy [...] jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]), pomimo obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący, nie dokonały tego, albowiem: - nie zostali przesłuchani świadkowie tj. S. P., Z. S., W. .P (adresy do doręczeń w aktach sprawy) oraz D. K. (adres do doręczeń: ul. [...] [...]); - nie została przeprowadzona druga opinia hydrogeologiczna, podczas, gdy opinia biegłego L.P. z września 2013 r. wykazywała znaczące wątpliwości wskazane w niniejszej skardze, - nie przeprowadzono dowodu z dokumentów wskazanych w niniejszej skardze; g) art. 79 k.p.a. poprzez fakt, iż nie zawiadomiono skarżącej jako strony w postępowaniu o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz oględzin dokonywanych przez biegłego oraz sposobu ich wykonania; w związku z powyższą okolicznością strona nie miała możliwości zweryfikować czynności podejmowanych przez biegłego, sposobu ich wykonywania oraz w szczególności stanu wód zalegających na gruntach w dniu dokonywania oględzin przez biegłego oraz opadów w danym dniu; h) art. 24 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. polegający na błędnych niezastosowaniu w sytuacji, gdy należało wyłączyć Wójta Gminy [...] z orzekania w sprawie konsekwencji wydania decyzji o warunkach zabudowy działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...]z rażącym naruszeniem prawo, albowiem jest on sędzią we własnej sprawie, co narusza zasady określone w procedurze administracyjnej, w szczególności zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), pogłębiania zaufania (art. 8 par. 1 i 2 k.p.a.) oraz bezstronności (art. 24 par. 1 pkt 1 k.p.a.); 2. Zdaniem skarżącej naruszenie ww. przepisów postępowania skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych polegających na nieuznaniu, iż w wyniku powstającej zabudowy na nieruchomościach sąsiadujących doszło do zmiany stosunków wodnych m.in. na działce będącej jej własnością, tj. działce nr [...], co bezpośrednio doprowadziło do corocznych podtopień na tej działce, powstawania szkód o znacznych rozmiarach oraz spadku wartości rynkowej nieruchomości. 3. Błędne ustalenia faktyczne doprowadziły do naruszenia prawa materialnego tj. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469, dalej Prawo wodne), polegającego na jego niezastosowaniu poprzez nieprawidłową ocenę prawną zaistniałego stanu faktycznego oraz ustalenie, iż nie doszło do "zmiany stanu wody na gruncie" oraz naruszenia art. 29 ust. 1 Prawa wodnego poprzez stwierdzenie, iż właściciele działek sąsiadujących zastosowali się do zakazów wskazanych w tym artykule, tj. nie zmienili stanu wody w gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz nie odprowadzają wód oraz ścieków na grunty sąsiednie, podczas gdy z dokumentacji fotograficznej - załączonej do niniejszej skargi - wynika odmienny stan faktyczny. Następstwa wyżej stwierdzonych uchybień są zdaniem skarżącej na tyle istotne, iż kształtowały treść kwestionowanego w sprawie wyroku. Gdyby organ I i II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, z pewnością zastosowano by sankcje wynikające z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. nie zostałaby oddalona. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Wniesiono też o przeprowadzenie dowodów uzupełniających w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. z dokumentów załączonych do niniejszej skargi, tj.: interpelacji radnej D.K. z dnia 30 listopada 2012 r.; interpelacji radnej D. K. z dnia 23 października 2017 r.; pisma właścicieli gruntów rolnych do Rady Miasta [...] z dnia 16 marca 2012 r.; oświadczenia właścicieli gruntów rolnych (3 sztuki), w których właściciele wskazują, iż grunty były uprawiane (więc i system melioracyjny był sprawny); pisma z Zakładu [...] Sp. z o.o. z dnia 04 marca 2011 r.; rachunku opłaconego przez skarżącą za usługę "wykop pod drenaż"; pisma Urzędu Gminy [...] do Rady [...] z dnia 9 września 2013 r.; protokołu przesłuchania z dnia 24 marca 2014 r. (przesłuchanie rolników nastąpiło w Starostwie [...] dla potrzeb odrębnego postępowania, w wyniku którego zarówno Starosta [...], jak również Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] stwierdziły w decyzjach dwóch organów, iż inwestorzy zdewastowali sieć drenarską i odpowiadają za naruszenie stosunków wodnych); dokumentacji fotograficznej działki nr [...] wraz z działkami sąsiadującymi tj[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z: drugiej opinii hydrogeologicznej biegłego - geologa na okoliczność zmiany stosunków wodnych w wyniku budowy domów jednorodzinnych na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]., która będzie uwzględniała aktualny stan faktyczny, a nie ten z 2013 r. albowiem sam biegły sporządzający opinię stwierdził, iż "na podanym obszarze występuje szereg placów budowy i po ich zakończeniu należy stwierdzić, czy istnieje szkodliwe oddzialyioanie na stosunki wodne."; przesłuchania świadków: S. P., Z. S., W. P. (byłych właścicieli sąsiednich gruntów rolnych; Z. S. była właścicielem dz. rolnej nr [...] i do czasu sprzedaży nieruchomości rolnej była ona przez nią uprawiana - znajdowała się w ciągłej produkcji rolnej) oraz D. K. na okoliczność zmiany stosunków wodnych po rozpoczęciu budowy domów jednorodzinnych na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].; wskazanych w niniejszej skardze dokumentów. W przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesiono też o wyłączenie z postępowania Wójta Gminy [...], albowiem podlega on wyłączeniu na zasadzie art. 24 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., gdyż wydawał decyzje o warunkach zabudowy znajdujących się w aktach sprawy II SA/Gd [...]/13, 63/13, 64/13, 65/13 oraz 66/13. Są to decyzje rażąco naruszające prawo (brak wymaganych zapisów/uzgodnień z Zarządem Melioracji w decyzjach), które w sposób bezpośredni doprowadziły do zalewania działki skarżącej nr [...]. W skardze kasacyjnej wniesiono też o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w wysokości 150% opłat określonych w § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (Dz.U. 2016, poz. 1715), z uwagi na stopień zawiłości sprawy, ilość materiału dowodowego w sprawie, liczbę stron i uczestników postępowania, albowiem opłata nie została uiszczona w całości ani w części według norm przepisanych wraz z kosztami paliwa poniesionymi z tytułu dojazdu radcy prawnego na rozprawę z [...] do [...] oraz z [...]do [...] samochodem (faktura VAT zostanie przedstawiona na rozprawie). W odpowiedzi z dnia 12 stycznia 2018r. na skargę kasacyjną i w piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2020r. M. W. poparła wniesioną skargę kasacyjną, podzielając podstawy zaskarżenia i przedstawiając argumenty na uzasadnienie swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.R. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem uczestniczki postępowania brak jest w niniejszej sprawie podstaw do przypisania jej odpowiedzialności i obciążania obowiązkami wynikającymi z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Podkreślono, że skarżąca nie uczestniczyła w rozprawie administracyjnej, gdzie mogła swoje wątpliwości wyjaśnić w bezpośredniej konfrontacji z rzeczoznawcą, dlatego zarzut niepowołania kolejnego biegłego jest niezasadny i bezpodstawny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia. Zasadne są przede wszystkim podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i nie uczynił zadość wymogom wynikającym z art. 134 § 1 p.p.s.a. Przypomnieć należy, iż zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Jak stanowi art. 29 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1); odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Z mocy art. 29 ust. 2 tej ustawy na właścicielach gruntu spoczywa obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działaniu osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2 ustawy). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielom gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy). Z brzmienia przytoczonych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że aby art. 29 ust.1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne mógł znaleźć zastosowanie w danej sprawie zmiana stanu wody na gruncie musi zawsze wiązać się ze szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Jeżeli nie ma szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, to w takim przypadku zmiana stanu wody na gruncie nie rodzi odpowiedzialności przewidzianej w art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo wodne i obowiązku organów do wydawania określonych nakazów. Przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 ustawy są bowiem: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. A zatem, aby wydać decyzję na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne konieczne jest ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Aby zaś móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie organy winny wyjaśnić okoliczności objęte hipotezą art. 29 ustawy - Prawo wodne. Nie może bowiem być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie. W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły należycie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie rozważyły wnikliwie zebranego w sprawie materiału dowodowego w aspekcie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne. Tymczasem wydanie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, gdyż stwierdzenie - w oparciu o należycie zebrany materiał dowodowy - iż doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływającej na sąsiednie grunty umożliwia nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Celem bowiem art. 29 ustawy - Prawo wodne jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie. Okoliczności faktyczne dotyczące wniosku skarżącej nie zostały należycie wyjaśnione – zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. Opinia z września 2013r. sporządzona została przez inż. L.P. posiadającego uprawnienia rzeczoznawcy (projektowanie i nadzór, roboty hydrotechniczne, roboty melioracyjne). Jednak wnioski opinii nie zawierają specjalistycznego wyjaśnienia i argumentów, dlaczego biegły uznał, że na stwierdzony stan nie ma wpływu działania właścicieli działek sąsiednich. Nie ma też ustaleń, jaki był kierunek spływu wód deszczowych przed zrealizowaniem inwestycji na gruntach sąsiadujących z działką skarżącej i czy stwierdzony obecnie kierunek spływu wód istniał przed realizacją inwestycji czy uległ zmianie ma skutek realizacji tych inwestycji. Jednocześnie biegły wskazał: "obecnie stwierdzam, że na omawianym obszarze występuje szereg placów budowy i po ich zakończeniu należy stwierdzić, czy istnieje szkodliwe oddziaływanie na stosunki wodne." Nadto, biegły uznał, że "nie przewiduje się negatywnych zmian na stosunki wodne po wykonaniu kolektora kanalizacji deszczowej w ulicy[...]przy osiedlu w [...] gmina [...]. Właściciele działek winni wykonać wewnętrzną kanalizację deszczową i podłączyć ją do głównego kolektora kanalizacji deszczowej." "Kolektor kanalizacji deszczowej przejmie odwodnienie powierzchniowe ze wszystkich budynków, co odciąży napływ wody w kierunku działki nr [...]." Zawierając w opinii powyższe stwierdzenia biegły nie wyjaśnił, czy zrealizowane już obiekty budowlane nie oddziaływują szkodliwie na działkę skarżącej i jak jest odprowadzana woda deszczowa z działek powstałych po podziale działki nr [...], skoro nie ma kolektora i właściciele działek – jak należy wnioskować z treści opinii – nie mają wewnętrznej kanalizacji deszczowej. Powstaje zatem pytanie, czy aktualnie istniejący sposób odprowadzania wód opadowych z sąsiednich działek wpływa na stan wody na gruncie stanowiącym własność (współwłasność) skarżącej. Jest to tym bardziej istotne, że nie ustalono kwestii dotyczących podwyższenia terenu tych działek w stosunku do działki skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa opinia nie odpowiada na zlecony zakres opracowania i jest wewnętrznie sprzeczna, a także nie wypełnia zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 664/13. Podkreślić należy, iż mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. To zaś oznacza, że organy, a następnie Sąd pierwszej instancji, winny ocenić, czy wydana w sprawie opinia pozwala na rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem art. 153 p.p.s.a. i wydanego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 664/13. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, "jak wynika z opinii hydrologicznej ze stycznia 2013 r., na będącym przedmiotem ustaleń terenie budowane są domy jednorodzinne na podstawie indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z decyzji tych wynika, jak wskazał biegły w sporządzonej w sprawie opinii, że wody opadowe z połaci dachowych oraz terenów utwardzonych poszczególnych siedlisk powinny być odprowadzone do gruntu, poprzez system studni chłonnych. Jednocześnie w opinii tej uznano, a stwierdzenie to organ pierwszej instancji przyjął za podstawę orzeczenia, że uwarunkowania gruntu nie pozwalają na budowę na tym terenie tego typu studni. Co więcej, jak wynika z opinii, w części zrealizowanych obiektów budowlanych widoczne jest wyprowadzenie rynien odprowadzających wodę bezpośrednio na powierzchnię gruntu, a woda ma w tym wypadku spływać na działki sąsiednie." Nadto Sąd jednoznacznie stwierdził, że "fakt, że właściwy miejscowo Oddział Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych nie jest w posiadaniu danych o dokładnym przebiegu sieci drenarskiej nie uzasadniał wniosku, że właściciele nieruchomości objętych postępowaniem nie spowodowali zmiany stosunków wodnych na swoich działkach. (...) Organ winien w sprawie ustalić, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruntach stanowiących działki nr: [...], [...][...][...], [...], [...], [...], [...]i [...], przy czym zmiana ta mogła nastąpić w jakikolwiek sposób, także poprzez zniszczenie urządzeń drenujących - rowów lub rur odprowadzających wodę, niezależnie od tego czy stanowiły one element sieci melioracyjnej na tym terenie, jako całości.( ...) Usprawiedliwieniem odstąpienia od ustalenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych spowodowanych działaniem właścicieli wskazanych działek nie może być, niezależnie od celowości zamierzenia, planowana budowa kanalizacji przez Gminę." Nadto, biegły przyjmuje, że rów odpływowy z działki skarżącej nr [...] jest zaniedbany na skutek braku konserwacji i wymaga gruntownej odbudowy nie ustalając – organy również nie ustaliły - czy taki rów faktycznie istniał przed podziałem działki nr [...] i realizacją inwestycji, czy – tak jak twierdzi skarżąca – został wykonany przez nią, aby ograniczyć zalewanie i skutki zalewania przez wody z gruntów sąsiednich, jakie zaistniało po podziale działki nr [...] i realizacji inwestycji na działkach powstałych w wyniku tego podziału. Podobnie, biegły stwierdza występowanie wysięków na działce nr [...] bez wskazania przypuszczalnej przyczyny takiego stanu. Stwierdził również, że działka skarżącej zlokalizowana jest w zagłębieniu w formie niecki bez wskazania, czy zagłębienie to istniało wcześniej, czy powstało dopiero po podziale działki nr [...] i realizacji inwestycji na działkach powstałych w wyniku tego podziału, np. na skutek podwyższenia terenu tych inwestycji. Jedynym argumentem wskazanym w opinii jest to, że ilość opadów nie zmienia się. Nie jest także dostatecznie wyjaśniona przez biegłego i organy kwestia drenowania, a w szczególności, czy drenaż faktycznie nie spełnia roli, bo utracił sprawność (upływ czasu), czy też został uszkodzony (zlikwidowany) w toku robót budowlanych. Nie wyjaśniono i nie ustalono okoliczności dotyczących podwyższenia terenu inwestycji oraz wpływu podwyższenia terenu na sąsiednią działkę stanowiąca własność skarżącej. Organy powinny podjąć postępowanie wyjaśniające w tym kierunku, zwłaszcza, że ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć wynika ewidentny spadek terenu w kierunku działki skarżącej, a także okoliczność gromadzenia się wody na działce skarżącej. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że w aktach sprawy brak jest map odzwierciedlających rzędne terenu, tj. działki skarżącej i działek powstałych z podziału działki nr [...], tak przed dokonanym podziałem jak i po jej podziale i zrealizowaniu inwestycji polegających na budowie budynków. Aby ustalić, czy nastąpiły zmiany w ukształtowaniu terenu i zmiany w kierunku spływu wody konieczne jest porównanie rzędnych jakie istniały wcześniej (przed dokonaniem robót budowlanych) i rzędnych jakie są obecnie. Bez porównania takich map nie sposób zaś skutecznie twierdzić, że teren inwestycji nie został podwyższony i realizacja inwestycji nie wpłynęła na stosunki wodne na gruncie i nie powoduje zalewania działki skarżącej. Zaznaczyć przy tym należy, iż biegły wydający opinię z zakresu prawa wodnego ma uprawnienie do oceny okoliczności wynikających z map i dokonania własnych pomiarów rzędnych terenu. W sprawie nie można też wykluczyć potrzeby zasięgnięcia opinii specjalisty w dziedzinie geodezji. Jednak w pierwszej kolejności organy winny ustalić, czy z materiału dowodowego, który winien być należycie zgromadzony w sprawie - w tym przede wszystkim z map obrazujących rzędne terenu, na którym zrealizowane są inwestycje - nie wynika okoliczność podwyższenia terenów sąsiadujących z działką skarżącej. Podkreślenia wymaga przy tym, że z akt administracyjnych spraw, w których wydano decyzje udzielające pozwolenia na budowę, w tym z pozwolenia na budowę i projektu zagospodarowania danej działki, winno wynikać, na jakiej rzędnej terenu winien być posadowiony określony budynek. W przypadku stwierdzenia podwyższenia terenu działki nr [...] lub działek powstałych z jej podziału należy ustalić zakres tych zmian (wysokość podwyższenia i obszar), a także, czy podwyższenie terenu nastąpiło zgodnie z pozwoleniem na budowę, czy też samowolnie. Jeśli istniałyby w tym względzie wątpliwości, których organ nie może wyjaśnić w oparciu o dowody, to możliwe jest rozważenie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opinia biegłego wydana w niniejszej sprawie i odpowiedź na uwagi nie wyjaśniają należycie sprawy w aspekcie zmian na działkach powstałych z podziału działki nr [...], stanu wody na gruncie i wpływu tych zmian na nieruchomość skarżącej. Skoro zaś w sprawie, pomimo sporządzenia opinii przez biegłego, nadal istnieją poważne wątpliwości, to organy powinny rozważyć bądź sporządzenie opinii uzupełniającej szczegółowo odnoszącej się do budzących wątpliwości kwestii, bądź powołanie innego biegłego. Należy także w tym miejscu przypomnieć, że dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Podkreślić też należy, iż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy – art. 78 § 1 k.p.a. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego wskazywała osoby (składając ich pisemne oświadczenia), które podnosiły że jej działka nie była zalewana przed zrealizowaniem inwestycji na sąsiednich działkach. Są to okoliczności istotne dla wyjaśnienia sprawy, a mimo to organy nie dopuściły dowodu z zeznań świadków, co narusza wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. Zauważyć także należy, iż organy w uzasadnieniu decyzji powołały się również na opinię z dnia 22 września 2014r. sporządzoną w innej sprawie dotyczącej zmiany stosunków wodnych na sąsiednich działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...](przed podziałem), w której wskazano, że działalność inwestycyjna na ww. działkach nie ma żadnego negatywnego wpływu na działki sąsiednie. Opinii tej nie ma w aktach niniejszej sprawy, a zatem niemożliwa jest ocena przydatności tej opinii w tej sprawie. Z uwagi na niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ prawidłowo uznał, iż brak podstaw do stwierdzenia związku przyczynowego pomiędzy zmianami zaistniałymi na działkach powstałych w wyniku podziału działki nr [...], a zalewaniem działki skarżącej i brak jest podstaw w tym zakresie do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Kwestie te mogą zostać prawidłowo rozważone i ocenione dopiero po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdzić należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). W tym stanie rzeczy zasadny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), gdyż organy zastosowały powyższy przepis bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozważenia zebranego materiału i przekonywującego uzasadnienia swego stanowiska (art. 107 § 3 k.p.a.). Jak już wyżej wskazano, nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji organów obu instancji. W powyższym zakresie orzeczono na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną prowadząc postępowanie we wskazanym wyżej zakresie, a oceny materiału dowodowego winny dokonać zgodnie z art. 80 k.p.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. [...] i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.