II OSK 1700/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Jasło od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 122/16 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Jasło na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 listopada 2015 r. nr P-II.4131.2.186.2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Rady Miejskiej w Jaśle na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 listopada 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 listopada 2015 r. Wojewoda Podkarpacki, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), stwierdził nieważności uchwały Rady Miejskiej Jasła z dnia 19 października 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Warzyce I Nr 70" w Jaśle. Wojewoda stwierdził, że uchwalony plan miejscowy jest niezgodny z ustaleniami studium, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda wskazał także szereg innych naruszeń zasad sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina Miejska Jasło wniosła skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 listopada 2015 r., wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca podniosła, że zakwestionowany przez Wojewodę plan miejscowy jest zgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalając skargę, stwierdził, że skarżąca Rada Miejska w Jaśle nie ma legitymacji czynnej do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 listopada 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wezwał Burmistrza Miasta Jasło do sprecyzowania, kto jest podmiotem wnoszącym skargę, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem przyjęcia, zgodnie z treścią skargi, że skarżącym jest Rada Miejska w Jaśle. Burmistrz nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Legitymację czynną, stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ma gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej, jest gmina, którą reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) bez względu na to, czy zadanie z zakresu administracji publicznej, realizuje rada gminy, czy wójt. W świetle art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, to interes prawny gminy może być naruszony rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody. Sąd nie jest władny do określania strony skarżącej za samego składającego skargę. Określenia strony nie można traktować jako oczywistą omyłkę. Żaden z fragmentów skargi nie pozwalał Sądowi na przyjęcie, że to gmina a nie rada gminy wniosła skargę. Skargę kasacyjną od wyroku wniosła Gmina Miejska Jasło, zarzucając naruszenie art. 11a ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 1 i art. 98 ust. 1, 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 § 1 i 2, art. 32, 50 § 1 i 2 oraz 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął, że uprawnionym do wniesienia skargi i występowania jako strona w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej jest Miasto Jasło, a rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 30 listopada 2015 r. nie dotyczy interesu prawnego Rady Miejskiej Jasła. Stroną w postępowaniu jest skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.). W sprawie, w której przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy stroną postępowania jest ta rada, a nie gmina, której rada jest organem. To wszystko prowadzi do wniosku, że w sprawie, w której przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy stroną postępowania jest ta rada, a nie gmina, której rada jest organem. W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na postawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W obu sprawach chodzi o ocenę legalności uchwały rady gminy.. W żadnym przypadku decyzja o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały rady gminy nie może zapaść bez udziału samej rady. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy bierze udział w podjęciu decyzji o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez podjęcie uchwały. Zdolność sądową ma także organ administracji publicznej (art. 25 § 1 P.p.s.a.), a zatem także rada gminy. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a Wojewoda Podkarpacki, po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone, z tym że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do występowania ze skargą do sądu administracyjnego w imieniu gminy co do zasady uprawniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), jeżeli rada gminy podejmie stosowną uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Skoro co do zasady, stosownie do art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, gminę reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) rada gminy może podjąć uchwałę o wniesieniu skargi i upoważnić do jej wykonania wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Takie powierzenie wykonania uchwały burmistrzowi upoważnia burmistrza nie tylko do sporządzenia skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, ale także do reprezentowania gminy w postępowaniu sądowym w tej sprawie, zarówno w zakresie stanowiska rady gminy, jak i burmistrza. Podjęcie, na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały z dnia 28 grudnia 2015 r. przez Radę Miejską Jasła w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 listopada 2015 r. i powierzenie jej wykonania Burmistrzowi Miasta Jasła oznacza, że Burmistrz działał za stronę, którą jest gmina w sprawie dotyczącej zarówno rady gminy, jak i Burmistrza. Okoliczność, że jako strona skarżąca w skardze wskazana została Rada Miejska Jasła stanowi wadę w zakresie oznaczenia strony, która może być usunięta w toku postępowania. Rada Miejska jako organ gminy nie reprezentuje własnych interesów, a jedynie działa w imieniu gminy i w jej imieniu wykonuje zadania publiczne, w szczególności kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na terenie gminy. Skoro zostały spełnione warunki, o jakich mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, to nie można oddalić skargi tylko z tego powodu, że w skardze jako skarżącą zamiast Gminy Miejskiej Jasło wskazano Radę Miejską Jasła, niezależnie od tego, że pełnomocnik skarżącej podtrzymuje stanowisko, że Burmistrz działa w imieniu Rady Miejskiej. Tym samym należy uznać za zasady podniesiony w podstawach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można natomiast podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, że Gmina Miejska Jasło nie jest uprawniona do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 listopada 2015 r. Z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wprost wynika, że do złożenia skargi uprawniona jest gmina, albowiem to jej interes prawny, uprawnienie i kompetencje w zakresie prowadzenia polityki przestrzennej gminy został naruszony przez Wojewodę Podkarpackiego. Należy także zwrócić uwagę, że jakkolwiek ocena legalności rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy obejmuje ocenę uchwały, o której nieważności orzekł organ nadzoru, to jednak nie oznacza to, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest uchwała rady gminy a nie rozstrzygnięcie nadzorcze. Odmienne stanowisko prowadziłoby do całkowitego zatarcia różnicy między stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub w części, w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, a skargą organu nadzoru na uchwałę. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przedmiotem oceny w zaskarżonym wyroku nie była zdolność sądowa rady gminy, lecz brak legitymacji rady gminy do wniesienia skargi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.