II OSK 1441/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: NSA Włodzimierz Ryms (spr.) del NSA Andrzej Irla po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SAB/Wa 132/15 w sprawie ze skargi I. W. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia odwołań od decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia; 5. zasądza na rzecz skarżącej od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. W. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia odwołań od decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2013 r. zezwalającej P. D. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. na działce o nr [...]. Odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2015 r. wnieśli P. D. i D. D. Odwołania te wpłynęły do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2015 r. Choć z pisma Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 lipca 2015 r. wynika, że wraz z odwołaniami przekazano także akta sprawy wraz z projektem budowlanym, to jednak w toku postępowania odwoławczego GINB stwierdził ich niekompletność, w tym – brak projektu budowlanego i pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. wezwał Wojewodę do uzupełnienia tych akt. Skarżąca w dniu 5 listopada 2015 r. wniosła skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia odwołań od decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę. Wojewoda Wielkopolski nadesłał uzupełnione akta sprawy w dniu 8 października 2015 r. Pismem z dnia 9 listopada 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił strony o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołań do dnia [...] listopada 2015 r. Decyzją z dnia [...]listopada 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję z dnia [...] maja 2015 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalając skargę, stwierdził, że w tej sprawie nie można zarzucić organowi pozostawania w bezczynności. Do czasu załatwienia sprawy przewidzianego w art. 35 K.p.a. dla organu odwoławczego nie można wliczyć czasu oczekiwania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na wykonanie przez Wojewodę wezwania dotyczącego uzupełnienia akt (okres od 10 sierpnia 2015 r. do dnia 8 października 2015 r.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, wystąpienie organu odwoławczego do Wojewody Wielkopolskiego o uzupełnienie akt (pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r., monitowanym pismem z dnia 23 września 2015 r.), było konieczne, a brak posiadania pełnych akt (dotyczących weryfikowanej w tym postępowaniu decyzji Starosty K.) uniemożliwiał temu organowi wydanie orzeczenia. Organ odwoławczy nie mógł swojego rozstrzygnięcia oprzeć na niepełnej dokumentacji, czy też – na aktach uzupełnionych o dokumenty złożone przez jedną ze stron, tj. skarżącą. Obowiązany był bowiem wziąć pod uwagę akta sprawy, którymi dysponował organ, wydając decyzję, badaną w tym postępowaniu. Jakkolwiek organ odwoławczy nie wydał decyzji w terminie miesiąca od dnia wpływu odwołań, to jednak stosował się do art. 36 § 1 K.p.a. i w terminie wyznaczonym na podstawie tego przepisu wydał decyzję załatwiającą odwołania. Skargę kasacyjną od wyroku wniosła I. W., zarzucając naruszenie art. 54 § 3, art. 141 § 4, art. 151 i 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 12 § 2, art. 35 § 1 , 3 i 5 oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił w dniu 14 sierpnia 2015 r. do organu pierwszej instancji o uzupełnienie akt sprawy, a zatem dopiero po miesiącu od otrzymania odwołań (10 lipca 2015 r.). Skarżąca w celu szybkiego załatwienia sprawy przy piśmie z dnia 27 sierpnia 2015 r. nadesłała wszystkie niezbędne dokumenty, których organ odwoławczy domagał się od Wojewody Wielkopolskiego. Dokumenty zostały doręczone Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przez Wojewodę w dniu 8 października 2015 r. Organ odwoławczy wydał decyzję w dniu [...] listopada po upływie ponad miesiąca od uzupełnienia akt sprawy, dopiero po wpłynięciu skargi na bezczynność. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podał żadnej uzasadnionej przyczyny zwłoki. Ponadto decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w trybie autokontroli, a zatem postępowanie przed sądem administracyjnym powinno zostać umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że GINB domagał się projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] podczas gdy organowi odwoławczemu chodziło o projekt budowlany budynku gospodarczego, będącego własnością skarżącej, usytuowanego na działce nr [...]. Sąd pierwszej instancji nie dokonał samodzielnych ustaleń i wyliczeń wskazujących na bezczynność organu lub jej brak, a oparł się jedynie na informacjach i wyjaśnieniach organu zawartych w odpowiedzi na skargę. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanego wyroku i umorzenie postępowania sądowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że skarga na bezczynność organu jest bezzasadna. Bezczynność organu w rozumieniu przepisów P.p.s.a. jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów K.p.a. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie poszczególne czynności organu odwoławczego były podejmowane w znacznych odstępach czasu, w szczególności jak słusznie zwróciła uwagę skarżąca, niczym nieusprawiedliwione było nie podejmowanie żadnych czynności w sprawie w okresie od 10 lipca 2015 r. (data wpływu odwołania do GINB) do dnia 10 sierpnia 2015 r. (data sporządzenia pisma wzywającego Wojewodę Wielkopolskiego do uzupełnienia akt sprawy) oraz w okresie od 8 października 2015 r. (data nadesłania kserokopii decyzji z dnia 23 marca 1967 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego wraz z planem sytuacyjnym) do 9 listopada 2015 r. (data sporządzenia zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień [...] listopada 2015 r., które to zawiadomienie zostało wysłane do stron dopiero w dniu 17 listopada 2015 r.). Decyzja kończąca postępowanie w sprawie została wydana dopiero w dniu 23 listopada 2015 r., a zatem po upływie ponad 4 miesięcy od wpływu odwołania. Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął to, że jest to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K z dnia 12 listopada 2013 r., które toczy się od 2014 r. i w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego o odmowie stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 listopada 2013 r., a zatem organy nadzoru budowlanego ponownie rozpatrują tę sprawę. Tak długiego okresu oczekiwania na załatwienie sprawy w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, zwłaszcza w toku ponownego rozpatrywania sprawy w postępowaniu nieważnościowym, nie uzasadnia okoliczność, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oczekiwał na uzupełnienia akt sprawy o akta sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] w K., w szczególności o projekt budowlany tego budynku. Zwłaszcza, że skarżąca nadesłała w dniu 28 sierpnia 2015 r. decyzję z dnia 23 marca 1967 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego wraz z projektem budowlanym, zawierającym plan sytuacyjny z widokiem elewacji. Nie można pominąć, że stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. organ odwoławczy powinien w terminie miesiąca rozpoznać sprawę, tymczasem organ odwoławczy dopiero po upływie miesiąca wezwał organ pierwszej instancji o uzupełnienie akt sprawy. Na zmianę tej oceny nie wpływa to, że organ zawiadamiał strony o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w sytuacji gdy nie wszystkie przyczyny zwłoki były niezależne od organu. Organ odwoławczy zwlekał z ponagleniem organu pierwszej instancji do nadesłania żądanych dokumentów. W takich okolicznościach sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że nie można zarzucić organowi pozostawania w bezczynności. To, że organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność nie może uzasadniać oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i rozpoznał skargę, ponieważ sprawa jest dostatecznie wyjaśniona w zakresie koniecznym do rozpoznania skargi w rozumieniu art. 188 P.p.s.a. W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W konsekwencji w razie uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. konieczne jest stwierdzenie, czy organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualne wymierzenie organowi grzywny. Tym samym stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję, konieczne jest umorzenie postępowania sądowego w całości jest nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględnia pełnej treści art. 149 P.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego jest zasadne jedynie co do zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63). Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności z uwagi na nieusprawiedliwione przekroczenie terminów, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zwłaszcza z tego powodu że poszczególne czynności organu odwoławczego były podejmowane w znacznych odstępach czasu. W rozpoznawanej sprawie nie było natomiast wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Analiza czynności podejmowanych w tej sprawie przez organ odwoławczy nie daje podstaw do oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przemawia to również za brakiem wystarczających podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 188 i art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny o kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a.