II SA/Łd 116/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej A. O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [....], nr SKO. [....], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." - oraz art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 114 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.ś.r." albo "ustawa" – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...]., znak [...], orzekającą o odmowie przyznania A.O. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną córką. Przesłanką odmownej decyzji stało się ustalenie, że córka skarżącej z chwilą ukończenia 16 roku życia legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, zatem nie jest niepełnosprawnym dzieckiem w rozumieniu stawy, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 punkt 9 u.ś.r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji A.O. zarzuciła rażące naruszenie obowiązującego prawa w szczególności art. 17 u.ś.r. oraz art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a., a także art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odwołująca podniosła, iż u jej córki, urodzonej w dniu 7 kwietnia 1998r., rozpoznano cukrzycę typu I, niewyrównaną, niepowikłaną z często występującą hipoglikemią, które prawdopodobnie wywołują napady padaczki (w trakcie diagnostyki). Z tego tez względu było przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia do czasu ukończenia przez córkę 16 roku życia. Po ukończeniu 16 roku życia przy ubieganiu się o dalsze świadczenie pielęgnacyjne koniecznym stało się uzyskanie kolejnego orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. orzeczeniem z dnia [...] zaliczył córkę M. O. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Od tego orzeczenia złożone zostało odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], który utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. Sprawa została przekazana do Sądu Rejonowego dla Ł. Ś. w Ł. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2015r. Sąd Rejonowy w Ł. zmienił zaskarżone orzeczenie w ten sposób, iż stwierdził, iż córka skarżącej wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Sąd pozostawił przy tym ustalenie stopnia niepełnosprawnego jako obowiązujący, tj. stopień umiarkowany, oddalając roszczenie w tym zakresie. W ocenie odwołującej powyższe jest wystarczające do uzyskania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu opieki nad córką. Organ II instancji podkreślił, że orzeczenie o niepełnosprawności wydawane jest wyłącznie u osób przed ukończeniem 16 roku życia. Sama definicja ustawowa dziecka niepełnosprawnego - art. 3 pkt 9 u.ś.r. wskazuje też, iż ilekroć jest mowa o niepełnosprawnym dziecku oznacza to dziecko do ukończenia 16 roku życia legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności o określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Organ II instancji stwierdził, że córka A.O. na gruncie ustawy o świadczeniach nie jest już niepełnosprawnym dzieckiem, zatem mimo iż wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, to osobie sprawującej opiekę nad taką osobą nawet jeśli rezygnuje z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem tej opieki, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, bowiem świadczenie pielęgnacyjne w takim przypadku - nad osobą powyżej 16 roku życia wymaga ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności i to wyłącznie przy spełnianiu przesłanki określonej art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie Kolegium umiarkowany stopień nepełnosprawności córki A. O. wyklucza ją z kręgu osób do których kierowana jest pomoc w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkuje odmową przyznania A.O. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A.O., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a to w szczególności art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także jego błędnej interpretacji i uznanie, że dla otrzymania ww. świadczenia konieczne jest legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu nie niższym niż znaczny. Po drugie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności art. 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do ustaleń nie znajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie, w tym poprzez uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca podniosła, że poza sporem było to, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia, zaś wyrokiem Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 lipca 2015 roku Sąd ten stwierdził, że córka skarżącej wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Sąd pozostawił przy tym ustalenie stopnia niepełnosprawności orzeczonej przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności jako obowiązujący (tj. stopień umiarkowany). Wobec powyższego zasadne jest twierdzenie, że skarżąca spełniła przesłanki pozytywne do otrzymania świadczenia, przy braku jakichkolwiek negatywnych. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stanowisko organów administracji jest niezgodne z unormowaniami ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaprezentowana wykładnia przepisu art. 17 tej ustawy sprzeciwia się nie tylko intencjom ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale też konstytucyjnej zasadzie sprawiedliwości społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem opiekuńczym, przyznawanym z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Na mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W cytowanym przepisie ustawodawca wskazał katalog podmiotów uprawnionych do ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie dokonał rozróżnienia dwóch grup osób niepełnosprawnych, nad którymi opieka uprawnia do otrzymania omawianego świadczenia. Pierwszą grupę stanowią osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, dla których brak jest dodatkowych warunków niepełnosprawności, od spełnienia których uzależnione jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Drugą grupę stanowią osoby niepełnosprawne w stopniu innym niż znaczny (tj. umiarkowanym albo lekkim), ale jedynie wówczas, gdy z orzeczenia o niepełnosprawności wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Należy zwrócić uwagę, że precyzując kryteria uprawniające do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca w unormowaniu art. 17 ust.1 u.s.r. nie posługuje się ani razu pojęciem "niepełnosprawne dziecko". Mowa jest jedynie o osobie o określonym stopniu niepełnosprawności bądź po prostu o dziecku. Stwierdzenie to jest istotne, bowiem ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera definicję legalną zarówno pojęcia "dziecko", jak i "niepełnosprawne dziecko". I tak dziecko oznacza dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną. Dzieckiem niepełnosprawnym w rozumieniu ustawy jest dziecko w wieku do ukończenia 16. roku życia, legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Posługiwanie się przez ustawodawcę zdefiniowanymi przez siebie pojęciami nie jest przypadkowe. Nie można się zatem nimi posługiwać w sposób dowolny, albo zamiennie stosować pojęcia, dla których ustawodawca przypisał odmienne znaczenia. Jedynie w tych unormowaniach, w których ustawa posługuje się pojęciem "niepełnosprawnego dziecka", należy przez to rozumieć dziecko w wieku do ukończenia 16. roku życia legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Natomiast w każdej innej sytuacji, tj. gdy ustawodawca nie posługuje się tym pojęciem oznacza to, że ustawodawcy chodziło o "dziecko" (w rozumieniu art. 3 pkt 4 u.ś.r.). Innymi słowy, w każdym wypadku użycia sformułowania niepełnosprawne dziecko w ustawie o świadczeniach rodzinnych oznacza tyle, ile znaczenia przydano mu w przytoczonej definicji zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy. I a contrario, nie można tego znaczenia przypisywać innym sformułowaniom (np. dziecko czy osoba o określonym stopniu niepełnosprawności). Nieuprawniony jest zatem wniosek, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą legitymującą się innym niż znaczny stopniem niepełnosprawności przewidziane jest wyłącznie dla opiekuna "niepełnosprawnego dziecka", tj dziecka do lat 16. Przywołany przepis art. 17 ust.1 takiego sformułowania i tym samym ograniczenia nie zawiera. Gdyby przyjąć rozumowanie organów administracji, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. mowa jest o "niepełnosprawnym dziecku" wyłącznie w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy, to doszłoby do całkowitego i jednocześnie bezprawnego wykluczenia spod tej regulacji niepełnoletnich osób niepełnosprawnych o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, które ukończyły 16. rok życia. Zważyć bowiem należy, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie zawarł definicji pojęcia "niepełnoletniej osoby niepełnosprawnej", a jedynie pojęcia "niepełnosprawnego dziecka" i "pełnoletniej osobie niepełnosprawnej", przez którą należy rozumieć osobę pełnoletnią, legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, a także osobę, która ukończyła 75 lat. Tym samym niepełnoletnie osoby niepełnosprawne, które ukończyły 16. rok życia nie zostały uwzględnione w ustawowym słowniczku pojęć. Nie oznacza to, że ustawodawca w sposób przypadkowy pominął tę grupę osób. Działanie ustawodawcy było zamierzone i odwołuje się do podstawowych zasad stosowania przepisów prawa. Skoro bowiem ustawodawca nie przewidział pojęcia "niepełnoletniej osoby niepełnosprawnej", a jednocześnie w art. 17 ust. 1 ustawy posługuje się pojęciem "dziecko" to oznacza, że za taką osobę należy uważać każde dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 4 u.ś.r., które bez względu na jego wiek legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Natomiast wbrew twierdzeniom organów art. 17 ust. 1 u.ś.r., posługując się sformułowaniem "dziecko", wcale nie utożsamia tego pojęcia z pojęciem "niepełnosprawnego dziecka", co oznacza, że w przypadku dziecka, które ukończyło 16. rok życia bezpodstawne jest wymaganie legitymowania się wyłącznie znacznym stopniem niepełnosprawności dla przyznania opiekunowi świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy córka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a w dacie składania wniosku nie była jeszcze pełnoletnia. To oznacza, że skarżąca miała pełne prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, bowiem spełniła wszystkie wymagane ustawą warunki. Dlatego podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa materialnego są zasadne. Należy również podzielić wątpliwości skarżącej w zakresie powoływania się przez organ odwoławczy na art. 17 ust. 1b ustawy. Pomijając już fakt, że przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. (Dz.U. z 2014r., poz. 1443) został uznany za niezgodny z konstytucją w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to tak naprawdę nie wiadomo w jakim kontekście ww. przepis został przez organ zacytowany, skoro nie ulega żadnej wątpliwości, że u córki skarżącej niepełnosprawność istnieje od 11. roku życia, co wprost wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organy administracji obu instancji wadliwie zastosowały przepis prawa materialnego, bezzasadnie odmawiając przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia, dlatego sąd orzekł, jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności prawidłowo zastosuje przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w świetle spełnienia przez skarżącą i jej dziecko ustawowych warunków uprawniających do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną córkę. Natomiast ustalając początek okresu, na który prawo do świadczenia pielęgnacyjnego winno zostać skarżącej przyznane, organ administracji winien mieć na uwadze treść art. 24 ust. 2a u.ś.r., zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Skarżąca w jednym z pism podniosła, że wniosek z września 2015 roku został na niej wymuszony przez organ, co sugerowałoby, że składała go już wcześniej. Niemniej i wniosek złożony w dniu 25 września 2015r., a więc w terminie trzech miesięcy od daty wydania w dniu 23 lipca 2015r. wyroku Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł., którym przesądzono, że córka skarżącej, będąc sobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wymaga stałej opieki osób trzecich. Wyrokiem tym sąd rozstrzygał o treści orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności dla Powiatu [...][...] z dnia [...]., utrzymanego w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...]. Z dokumentów tych zdaje się wynikać, że skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności M. O., tj. od dnia 1 kwietnia 2014r. IB