I GSK 1470/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A s.c. A.L., D.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 177/16 w sprawie ze skargi A s.c. A.L., D.L. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 30 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. L. i D. L. - wspólników spółki cywilnej A s.c. A. L., D. L. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie nakazania zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Strona otrzymała z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za sierpień 2013 r. Wniosek o dofinansowanie za wskazany okres został złożony w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz.U. z 2009 r., poz. 43 ze zm.), tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczył. Wynagrodzenia dla zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych wykazanych w załącznikach INF-D-P za sierpień 2013 r. zostały wypłacone w formie gotówkowej. W związku z powyższym, pismem z [...] kwietnia 2014 r. strona została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W toku postępowania strona przyznała, że trzech pracowników niepełnosprawnych otrzymało wynagrodzenie za sierpień 2013 r. w łącznej kwocie 3917,16 zł, ale wypłata gotówkowa była dokonana na wyraźny wniosek zatrudnionych. Decyzją z [...] maja 2015 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nakazał stronie zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji kwoty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych przekazanych stronie za sierpień 2013 r. w kwocie 3917,16 zł wraz z odsetkami. Wskazał, że jednym z warunków otrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego jest przewidziany prawem sposób wypłaty wynagrodzenia pracownikowi. Podniósł, że na mocy art. 26a ust. 1a¹ pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. nr 127 poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) dofinansowanie nie przysługuje pracodawcy, jeśli wynagrodzenie pracownika niepełnosprawnego nie zostało przekazane na jego rachunek bankowy lub rachunek w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej albo na adres zamieszkania tego pracownika, za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych. Wynagrodzenie dla zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych za sierpień 2013 r. zostało wypłacone pracownikom w formie gotówkowej, w związku z powyższym dofinansowanie do wynagrodzenia za omawiany okres nie przysługuje. W tej sytuacji strona została zobowiązana do złożenia korekt wniosków za ww. okres sprawozdawczy oraz do zwrotu przekazanych środków. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 26a ust. 1a¹ pkt 2 ustawy o rehabilitacji, ponieważ w związku z wyjątkowym uprawnieniem jakie może otrzymać beneficjent, powinien on dołożyć szczególnej staranności w spełnieniu warunków, z którymi łączy się dofinansowanie. Sam fakt wypłacenia wynagrodzenia w całości i w terminie nie jest wystarczającą przesłanką otrzymania dofinansowania. Tym samym strona jest zobowiązana do zwrotu pobranego dofinansowania. Oddalając skargę strony na tę decyzję Sąd I instancji stwierdził, że spór w sprawie sprowadza się do kwestii czy pracodawca może uzyskać dofinansowanie do wynagrodzenia osoby niepełnosprawnej, w sytuacji, gdy wynagrodzenie takie zostało wypłacone do rąk własnych pracownika. W art. 26a ust. 1a¹ pkt 2 ustawy o rehabilitacji zostały określone warunki wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wynika z nich, że takie dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli pracodawca nie przekazał wynagrodzenia dla pracownika niepełnosprawnego w sposób w nim określony. Wskazany przepis nie przewiduje zatem możliwości wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych do rąk własnych uprawnionych. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła: I. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.; dalej: pusa) w związku z art. 3 § 1 ppsa, poprzez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działania administracji w sprawie poprzez uchylenie się od wykonania pełnej kontroli legalności decyzji w zakresie prawa materialnego i procesowego; 2. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w związku z art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: kpa), poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, co powinno nastąpić z uwagi na uchybienia procesowe popełnione w postępowaniu administracyjnym, które wpłynęły na treść rozstrzygnięcia organu administracji, a wyrażające się w naruszeniu wskazanych przepisów poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, to jest przyjęcie, że skarżące wykorzystały dofinansowanie niezgodnie z przeznaczeniem; 3. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 8 i 9 kpa, poprzez nietrafne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, co powinno nastąpić z uwagi na uchybienia procesowe popełnione w postępowaniu administracyjnym, które wpłynęły na treść rozstrzygnięcia organu administracji, a wyrażające się w naruszeniu wskazanych przepisów poprzez brak stosownego pouczenia beneficjentów dofinansowania o zmianie reguł jego przyznawania, skoro wcześniej taka informacja była skarżącym przekazywana; 4. art. 141 § 4 ppsa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd uznał, że pomimo braku jednoznacznych ustaleń organu pozwalających na uznanie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, zaskarżoną decyzję uznano za zgodną z prawem. II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie wynikającej z niej zasady ochrony praw słusznie nabytych na skutek przyjęcia, że dopuszczalne jest dokonanie zmiany reguł odnoszących się do przysługującej pracodawcy refundacji wynagrodzenia osób niepełnosprawnych po stworzeniu stanowiska pracy i zawarciu z niepełnosprawnym umowy o pracę; 2. art. 26a ust. 1 a1 pkt 2 i art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez wadliwe zastosowanie i wydanie decyzji nakazującej zwrot pobranej kwoty dofinansowania, mimo że nie zostały spełnione przesłanki do wydania takiej decyzji; 3. art. 86 § 2 i 3 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.), poprzez wadliwą wykładnię i przyjęcie, że pracodawcy wolno jest jednostronnie zmienić pracownikowi warunki wypłaty wynagrodzenia, w tym - poprzez dokonywanie wypłat w inny sposób niż żądana przez pracownika forma "do rąk własnych". W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Oznacza to, że jako sąd II instancji NSA związany jest podstawami oraz wnioskami zawartymi w środku prawnym. Skarga kasacyjna została oparta na powiązanych ze sobą, określonych w art. 174 ppsa obydwu podstawach kasacyjnych. Oparcie środka prawnego na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (v. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Na podstawie naruszenia przepisów postępowania skargę kasacyjna można oprzeć wówczas, gdy wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawiając taki zarzut należy uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego, do tego mającego wpływ istotny. W ramach omawianej podstawy kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono w pierwszym rzędzie naruszenie art. 1 § 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa. Wskazane przepisy mają charakter ustrojowy, zakreślający granicę kontroli sądu administracyjnego (sprawowanej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że omawiane przepisy są tzw. normami blankietowymi (wynikowymi), a ich naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd I instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (v. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zarzut ich naruszenia mógł wywołać zamierzony przez skarżącego kasacyjnie skutek, w postaci uwzględnienia środka prawnego, konieczne jest zatem wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organy normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał ich działania w sprawie za prawidłowe. Wskazane przez kasatora przepisy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Ppsa, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W sprawie, Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Nie doszło do naruszenia wskazanych w środku prawnym przepisów prawa, ponieważ zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 ppsa (v. m.in. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15, publ. cboisa). Nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, co do naruszenia przez organ przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6-9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. W uzasadnieniach rozstrzygnięć organy obu instancji wyjaśniły przesłanki, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy, a także informowały o podstawach prawnych decyzji. Akcentowano, że ich treść była wprost determinowana dyspozycją art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Autor środka prawnego nie wyjaśnił, w jaki sposób doszło do naruszenia wskazanych przepisów, a tym samym nie wykazał, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za niewystarczające należy bowiem uznać odwołanie się w treści tego zarzutu do ogólnych zasad postępowania administracyjnego bez powołania przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne lub administracyjne postępowanie dowodowe. Wyrazem przestrzegania zasad postępowania administracyjnego jest zastosowanie przez organ odpowiednich procedur, adekwatnych do przedmiotu postępowania, a co za tym idzie dopiero ich naruszenie może świadczyć o naruszeniu konkretnych zasad ogólnych. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Stawiając go strona skarżąca kasacyjnie podejmuje jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, które w motywach zaskarżonego wyroku zostało wyrażone w sposób jasny i precyzyjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie określone we wskazanym przepisie wymogi i pozwala na ocenę prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, w szczególności w zakresie rozważań co do wykładni prawa materialnego. Podstawą prawną decyzji nakazującej skarżącym zwrot środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych był art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z tym przepisem, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli wynagrodzenie pracownika niepełnosprawnego nie zostało przekazane na jego rachunek bankowy lub rachunek w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej albo na adres zamieszkania tego pracownika, za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych. Powyższa regulacja nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem przyznania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych jest dokonanie wypłaty tego wynagrodzenia w odpowiedniej formie (v. wyrok NSA z dnia 23 05 2017 r., sygn. akt II GSK 2595/15 publ. jw.). Kwoty ustalone w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości podlegają zwrotowi wraz z odsetkami. (art. 49e ustawy o rehabilitacji). Na zastosowanie wskazanych przepisów nie ma wpływu treść art. 86 § 2 i 3 Kodeksu pracy, który stanowi, że wypłaty wynagrodzenia dokonuje się w formie pieniężnej, zaś obowiązek wypłacenia wynagrodzenia może być spełniony w inny sposób niż do rąk pracownika, jeżeli tak stanowi układ zbiorowy pracy lub pracownik uprzednio wyrazi na to zgodę na piśmie. W ustawie o rehabilitacji nie wyłączono zastosowania tego przepisu i wypłacania wynagrodzenia do rąk własnych pracownika, lecz jedynie uzależniono uprawnienie do uzyskania dofinansowania od sposobu wypłaty wynagrodzenia określonego w art. 26a ust. 1a1 pkt 2. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 986), mocą której wprowadzano do ustawy o rehabilitacji art. 26a ust. 1a1 pkt 2, celem tej regulacji było uszczelnienie systemu wypłaty dofinansowania, poprzez zapewnienie możliwości skuteczniejszej kontroli ich faktycznego wypłacania pracownikom niepełnosprawnym (v. druk sejmowy nr 386 z dnia 13 marca 2012 r.), tym samym wprowadzenie regulacji o charakterze ochronnym i gwarancyjnym dla pracownika niepełnosprawnego - a mianowicie, że otrzyma wynagrodzenie, i to w pełnej wysokości. Stosownie do treści art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji - w brzmieniu obowiązującym w stanie faktycznym sprawy - środki Funduszu, przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 26, art. 26a, art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r., uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu {ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych} (Dz.Urz. WE L 214 z 09.08.2008, str. 3). Dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest formą pomocy publicznej, co narzuca bardziej restrykcyjne reguły w stosunku do ogólnych zasad, w tym wskazanego wyżej art. 86 § 3 kodeksu pracy. Dokonana przez organy obu instancji i potwierdzona przez Sąd wykładnia przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji jest ponadto zgodna z art. 69 Konstytucji RP. Chcąc korzystać z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, pracodawca musi dostosować się do wymogów przewidzianych w ustawie o rehabilitacji, w tym również w zakresie sposobu wypłaty tego wynagrodzenia. W sprawie, strona skarżąca kasacyjnie nie dokonywała wypłat wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w sposób przewidziany w art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Ta okoliczność nie była i nie jest kwestionowana przez skarżące, które nie negując powyższego faktu jedynie nie zgadzają się z jego skutkiem w postaci wydania decyzji nakazującej zwrot środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników. Wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych za sierpień 2013 r. zostały przekazane do rąk własnych pracowników, a nie w jednej z form określonych w art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Organ był zatem zobowiązany do wydania decyzji nakazującej zwrot dofinansowania. W toku postępowania nie badał, czy faktycznie doszło do wypłacenia pracownikom skarżącej wynagrodzenia, gdyż okoliczność ta nie miała znaczenia prawnego w sprawie. Przyznanie dofinansowania nie jest bowiem uzależnione od rzeczywistej wypłaty wynagrodzenia, lecz od przekazania tego wynagrodzenia na rachunek bankowy pracownika lub rachunek w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej albo na adres zamieszkania tego pracownika, za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych. Skoro w sprawie do takiego przekazania nie doszło, niecelowe było przesłuchiwanie przez organ świadków na okoliczność faktycznej wypłaty wynagrodzenia lub ewentualnego braku zgody pracowników na wypłatę wynagrodzenia inaczej niż do rąk własnych. Organ prawidłowo zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy konieczny do ustalenia, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące konieczność zwrotu dofinansowania określone w art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, a następnie właściwie zastosował ten przepis, wydając decyzję nakazującą zwrot dofinansowania. Postawione w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz materialnego należało zatem uznać za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. Mając na uwadze charakter sprawy i trudną sytuację materialną skarżących kasacyjnie, na podstawie art. 207 § 2 ppsa NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.