II GSK 4105/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) sędzia NSA Cezary Pryca sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SAB/Wa 33/15 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na przewlekłość Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o unieważnienie przetargu na rezerwację częstotliwości 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz A. S.A. w W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SAB/Wa 33/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o unieważnienie przetargu dotyczącego rezerwacji częstotliwości, stwierdził, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Prezes UKE w sierpniu 2012 r. ogłosił przetarg na pięć rezerwacji częstotliwości z zakresu 1729,9 MHz – 1754,9 MHz oraz 1824,9 MHz – 1849,9 MHz na obszarze całego kraju przeznaczonych do świadczenia usług w służbie ruchomej lub stałej, natomiast w dniu [...] lutego 2013 r. ogłosił jego wyniki. Następnie do organu wpłynęły trzy wnioski o unieważnienie przetargu: [...] marca 2013 r. wniosek B. Sp. z o.o., [...] marca 2013 r. wniosek A. S.A. oraz pismem z dnia [...] marca 2013 r. wniosek C. Pismem z dnia [...] marca 2013 organ zawiadomił uczestników przetargu o wpłynięciu wniosków. Ponadto zobowiązał A. S.A. do przedstawienia dowodu oraz daty nadania wniosku w polskiej placówce pocztowej. Strona wykonała powyższe wezwanie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. organ ograniczył uczestnikom postępowania prawo wglądu do opinii Prezesa UOKiK dotyczącej zachowania warunków konkurencji w związku z postępowaniem przetargowym. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ powiadomił uczestników o dołączeniu do akt kopii wniosków uczestników przetargu o ograniczenie prawa wglądu do treści poszczególnych ofert w zakresie opisanym we wnioskach, natomiast zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wezwał do uzupełnienia wersji jawnych ofert złożonych przez uczestników przetargu o kopie dokumentów niezawierających informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, które nie zostały dołączone do dotychczas przekazanych kopii ofert. W odpowiedzi na powyższe wezwanie D. Sp. z o.o. (pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r.), E. Sp. z o.o. - obecnie F. S.A., G. Sp. z o.o., A. S.A. (pismem z dnia [...] maja 2013 r.), H. – obecnie I. S.A. (pismem z dnia [...] maja 2013 r.) nadesłały żądane dokumenty, natomiast B. zakwestionowała powyższe wezwanie. W maju 2013 r. H. oraz G. odniosły się do wniosków o unieważnienie przetargu, wnosząc o wydanie decyzji odmawiającej unieważnienia przetargu. Postanowieniem z dnia 6 marca 2013 r. Prezes UKE dopuścił C. do postępowania w sprawie, natomiast postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. ograniczył C. prawo wglądu do opinii Prezesa UOKiK, w zakresie niektórych informacji ujętych w opinii, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa poszczególnych uczestników przetargu. A. S.A. pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. wezwała Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne załatwienie sprawy, to znaczy wydanie w ciągu 7 dni od daty doręczenia wezwania decyzji o stwierdzeniu nieważności przetargu. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. organ podniósł, że prowadzi postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz że nie ma żadnych przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w toku postępowania o unieważnienie przetargu. W lipcu 2013 r. G. ustosunkowała się do wniosku C. o unieważnienie przetargu, wnosząc o wydanie decyzji odmawiającej unieważnienia przetargu, natomiast C. wniosła o niezwłoczne zakończenie postępowania. Prezes UKE wydał w dniach [...] lipca 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r. postanowienia w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do ofert 1, 2 i 3. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2013 r. Prezes UKE poinformował strony oraz uczestników postępowania o włączeniu do akt postępowania, dokumentów stanowiących dokumentację z prac komisji przetargowej oraz kopii wyników przetargu z dnia [...] lutego 2013 r., wyznaczając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 grudnia 2013 r. Pismami z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz [...] lutego 2014 r. Prezes UKE zawiadomił strony oraz uczestników postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezes UKE poinformował strony o wpłynięciu wniosku B. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie ograniczenia przez Prezesa UKE na mocy postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. prawa wglądu uczestników postępowania do części opinii Prezesa UOKiK wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Jednocześnie organ zawiadomił uczestników postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter. W piśmie z dnia [...] maja 2014 r. B. stwierdził, że kolejne zawiadomienia Prezesa UKE o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy ze względu na jej skomplikowany charakter naruszają standard szybkości i prostoty postępowania administracyjnego. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. organ poinformował o dołączeniu do akt sprawy kopii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt. VI SA Wa 2988/13 oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter. W lipcu 2014 r. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Prezesa UKE postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Pismami z dnia [...] września 2014 r. oraz [...] grudnia 2014 r. Prezes UKE powiadomił strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, informując o przysługujących uprawnieniach z art. 10 oraz 73 k.p.a. Następnie w dniu 30 marca 2015 r. A. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa UKE postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o unieważnienie przetargu. Zdaniem skarżącej, wniosek winien zostać rozpoznany do dnia 7 maja 2013 r., licząc maksymalny, ustawowy termin załatwienia sprawy. W toku postępowania organ musiał rozpatrzyć jedną sprawę wpadkową dotyczącą wniosku C. o dopuszczenie do udziału i unieważnienie przetargu, co zajęło mu ponad 3 miesiące. Skarżąca podniosła, że dołączenie dokumentów stanowiących dokumentację z prac komisji przetargowej oraz innych dokumentów stanowi czynność pozorną, a w każdym razie spóźnioną o ponad 6 miesięcy. Ponadto od [...] sierpnia 2014 r. organ dysponował projektem decyzji (pismo w aktach administracyjnych skierowane do Dyrektora Departamentu Prawnego z prośbą o akceptację formalno-prawną projektu decyzji w sprawie odmowy unieważnienia przetargu) i zwlekał z jej doręczeniem przez prawie 8 miesięcy. W ocenie skarżącej, postępowanie w sprawie ograniczenia prawa wglądu do ofert uczestników przetargu oraz wniosku B. o udostępnienie pełnej treści opinii Prezesa UOKiK nie ma znaczenia dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że sprawy dotyczące kwestionowania prawidłowości przeprowadzenia przez Prezesa UKE postępowań selekcyjnych (aukcja, przetarg, konkurs) należą do najbardziej skomplikowanych merytorycznie oraz najbardziej obszernych pod względem materiału dowodowego spraw prowadzonych przez organ. Zdaniem organu, istniała konieczność rozpoznania wniosków dotyczących zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i dopiero po doręczeniu postanowień z dnia [...] lipca 2013 r. oraz [...] sierpnia 2013 r. organ mógł rozpocząć ocenę zarzutów zgłoszonych we wnioskach o unieważnienie. W dniu [...] października 2015 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...] odmawiającą unieważnienia przetargu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że pomimo iż na dzień wydawania wyroku organ nie pozostawał już w bezczynności i postępowanie zostało zakończone, Sąd zobowiązany był do oceny, czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i czy przewlekłości tej można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania organ podejmował czynności opieszale, informując stronę kilkunastokrotnie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, nie podając przy tym żadnych przyczyn zwłoki. Terminy te nie były dotrzymywane. Uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy i konieczność merytorycznego rozpoznania zasadności unieważnienia przetargu przez Prezesa UKE, w ocenie Sądu I instancji, nie sposób zrozumieć i zaakceptować sytuacji, w której postępowanie zakończone wydaniem decyzji toczyło się dwa i pół roku, podczas gdy samo postępowanie przetargowe toczyło się od sierpnia 2012 r. do lutego 2013 r., tj. około pół roku. Organ nie podał żadnych konkretnych przyczyn, które mogłyby usprawiedliwić tak długi okres prowadzenia postępowania. Ponadto Sąd I instancji nie uwzględnił zgłoszonego na rozprawie wniosku pełnomocnika organu, dotyczącego zawiadomienia o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostałych uczestników postępowania głównego, uznając że nie mają oni interesu prawnego w sprawie. Skarżąca spółka w toku postępowania administracyjnego złożyła wniosek o unieważnienie przetargu i w tym zakresie, tj. nierozpoznania jej wniosku zarzucała organowi przewlekłość. Kwestia ta nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną pozostałych podmiotów uczestniczących w postępowaniu przetargowym. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SAB/Wa 33/15 skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r.) w zw. z art. 35 § 1 - 5 k.p.a. poprzez uznanie, iż Prezes UKE dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa podczas prowadzenia postępowania administracyjnego "w przedmiocie rozpoznania wniosku o unieważnienie przetargu dotyczącego rezerwacji częstotliwości" jak podano w sentencji wyroku, w sytuacji gdy: a) sprawa była wyjątkowo skomplikowana i zawiła, a strony postępowania prezentowały odmienne stanowisko, co wiązało się z koniecznością rozważenia stanowiska wszystkich stron i uczestników na prawach strony, b) wniosek o unieważnienie przetargu nie został złożony wyłącznie przez skarżącą, a pozostali uczestnicy postępowania prezentowali własne stanowiska, często wzajemnie ze sobą sprzeczne, podnosili odmienne okoliczności faktyczne i prawne, które wymagały rozważenia przez organ, w szczególności organ musiał ustalić, czy w toku postępowania przetargowego rażąco naruszył przepisy prawa lub interesy uczestników przetargu, c) w sprawie brała udział izba gospodarcza, z czym wiązał się obowiązek podjęcia czynności zmierzających do uwzględnienia jej wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie lub czynności odmawiających jej udziału w sprawie, m.in. uzyskanie statutu C., zapewnienia jej należytej reprezentacji, umożliwienia uczestnikom postępowania ustosunkowania się do wniosku C., itp., d) w sprawie zachodziła konieczność podjęcia czynności mających na celu ochronę tajemnicy przedsiębiorcy i ograniczenie prawa wglądu pozostałym stronom i uczestnikom na prawach strony do materiału dowodowego, w szczególności konieczność uzyskania wersji jawnych pism i dowodów, rozstrzygnięcia wniosków stron o ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego, w szczególności gdy B. kwestionował opinię wydaną przez Prezesa UOKiK, e) już pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. A. wezwała Prezesa UKE do niezwłocznego rozstrzygnięcia sprawy w terminie 7 dni, f) w sprawie wielokrotnie dochodziło do przekształceń stron uczestniczących w postępowaniu, zmian ich adresów i pełnomocników, g) w sprawie strony złożyły dziesiątki pism procesowych, które wymagały co najmniej rozważenia przez organ, a ostatnie pisma zostały złożone już po wniesieniu skargi przez skarżącą to jest 25 maja 2015 r., h) Sąd I instancji uznał, że termin załatwienia sprawy upłynął bez wskazania konkretnej daty, kiedy w istocie termin ten upływał, i) Sąd I instancji uznał, że Prezes UKE przekroczył terminy załatwienia sprawy, bez odniesienia się do adekwatnych do rozstrzygnięcia przepisów prawa, j) skarżąca i pozostałe strony swoim działaniem spowodowały konieczność podjęcia innych czynności skutkujących opóźnieniem rozpoznania sprawy z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, co oznacza, że terminy powyższe nie mogły być wliczone do terminu załatwienia sprawy, 2. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm., dalej "Pt") i art. 118d ust. 1 i 2 Pt w zw. z art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1, 4 i 5 k.p.a. i art. 36 § 1 i 2 k.p.a., poprzez uznanie przez WSA, że miała miejsce przewlekłość Prezesa UKE i to z rażącym naruszeniem prawa w prowadzeniu postępowania w sprawie w wyniku błędnej oceny, że Prezes UKE przekroczył terminy załatwienia sprawy oraz bez uwzględnienia faktu, że rozpoznawana przez Prezesa UKE sprawa z uwagi na wielość stron i wielokrotne przekształcenia podmiotowe miała nadzwyczaj skomplikowany charakter oraz gdy rzekomy brak działania organu regulacyjnego mógłby być zakwalifikowany co najwyżej jako przewlekłość niestanowiąca jednak rażącego naruszenia prawa, 3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niespełniającego wymagań wskazanych w powyższym przepisie, wewnętrznie sprzecznego, a także poprzez zaniechanie zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron postępowania, w szczególności argumentacji Prezesa UKE i skarżącej przedstawionej na rozprawie, niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które przejawiało się nieodniesieniem się do poszczególnych kwestii podnoszonych szczegółowo przez Prezesa UKE w toku postępowania, brak wyjaśnienia z odniesieniem się do okoliczności rozpoznawanej sprawy, dlaczego w sprawie występować miała przewlekłość i to z rażącym naruszeniem prawa, co uniemożliwia tzw. kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji niewskazanie i niewyjaśnienie pełnego zakresu rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej, 4. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych niewynikających z akt sprawy, w szczególności poprzez uznanie, iż C. w dniu [...] marca 2013 r. złożyła wniosek o unieważnienie przetargu oraz pominięcie czynności dokonanych przez organ w okresie od [...] marca 2013 r. do dnia [...] października 2015 r. tj. pominięcie: pisma Prezesa UKE z dnia [...] marca 2013 r., pisma C. z dnia [...] marca 2013 r., pisma C. z dnia [...] kwietnia 2013 r., pisma Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2013 r., pisma I. z dnia [...] kwietnia 2013 r., pisma B. z dnia [...] maja 2013 r., pisma H. z dnia [...] maja 2013 r. o zmianie firmy i adresu, postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2013 r., postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2013 r., pisma G. z dnia [...] lipca 2013 r., pisma z dnia B. z dnia [...] lipca 2013 r., pisma z dnia [...] marca 2014 r. o przekształceniu E. i zmianie adresu do doręczeń, pisma B. z dnia [...] kwietnia 2014 r., pisma B. z dnia [...] maja 2014 r., pisma D. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o przejęciu spółki poprzez J. Sp. z o.o., pisma Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2015 r., pisma G. z dnia [...] maja 2015 r., pisma D. z dnia [...] maja 2015 r., pisma H. z dnia [...] maja 2015 r., pisma organu z dnia [...] listopada 2015 r. [...], do którego został dołączony odpis decyzji Prezesa UKE dnia [...] października 2015 r. nr [...], o odmowie unieważnienia przetargu, w której organ opisał szczegółowo, jakie działania podjął w toku postępowania. Organ podniósł również na podstawie art. 183 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zarzut nieważności postępowania w granicach zaskarżenia, poprzez stanowiące naruszenie art. 32 p.p.s.a. i art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 118d ust. 1 i 2 Pt niezawiadomienie przez Sąd I instancji innych uczestników postępowania administracyjnego, poza skarżącą, oraz uczestników na prawach strony o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi A. S.A. na przewlekłość Prezesa UKE. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w świetle art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), w niniejszej sprawie Sąd I instancji powinien stosować art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. Tymczasem Sąd nie dość, że bezpodstawnie nie zastosował nowego brzmienia art. 149 p.p.s.a., a w szczególności § 1a tego przepisu, to również nie wyjaśnił, dlaczego tak uczynił. Zdaniem organu, Sąd I instancji nie zdołał wykazać, że Prezes UKE działał w sposób nieefektywny, i wykonywał czynności w dużym odstępie czasu, a nie było to uzasadnione sytuacją faktyczną i prawną w sprawie oraz że wykonywał czynności pozorne. Wielość wniosków, składanie przez strony pism, w których podnoszone są poszczególne nowe kwestie (istotne dla rozstrzygnięcia), zmiana przepisów prawa, składanie nowych wniosków dowodowych oznacza, że pojawiające się kwestie muszą być rozważone i przeanalizowane. Organ podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wykazał, dlaczego uznał sposób i termin rozpoznania sprawy przez Prezesa UKE za dokonany z nieuzasadnioną zwłoką. Co więcej, nie podał w jakim terminie sprawa powinna zostać załatwiona, by organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie została uwzględniona. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa procesowego, w szczególności dotyczące naruszenia art. 149 p.p.s.a. Nie można przy tym zgodzić się z organem, że Sąd I instancji winien w niniejszej sprawie zastosować art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu 15 sierpnia 2015 r. Należy zauważyć, że ze względu na termin wniesienia skargi na przewlekłość postępowania (30 marca 2015 r.) podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji powinien być art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, zaś przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Wniosek strony o unieważnienie przetargu wpłynął bowiem do organu w dniu 7 marca 2013 r., a organ wydał decyzję kończącą to postępowanie dopiero w dniu [...] października 2015 r., już po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na przewlekłość postępowania. Podnoszone przez organ okoliczności, takie jak: skomplikowany charakter sprawy, wielość stron postępowania, konieczność rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony, konieczność uwzględnienia okoliczności, że część akt postępowania administracyjnego stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy, przekształcenia stron, zmiany ich adresów i pełnomocników, składanie przez strony licznych pism procesowych mogą niewątpliwie utrudniać organowi terminowe zakończenie postępowania. Jednak nie oznacza to, że organ jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania w sposób sprawny, mając na celu jego zakończenie w możliwie najkrótszym terminie. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ podejmował poszczególne czynności procesowe w znacznych odstępach czasu, które nie mogą zostać racjonalnie usprawiedliwione jedynie przytoczonymi w skardze kasacyjnej okolicznościami. Organ w istocie w trakcie postępowania administracyjnego nie podejmował czynności zmierzających bezpośrednio do zakończenia postępowania, lecz skupił się wyłącznie na działaniach niejako wpadkowych, związanych z dostępem do akt sprawy, dopuszczeniem podmiotu do udziału w postępowaniu czy analizą wnoszonych przez strony postępowania pism procesowych. W świetle powyższego należy uznać, że Sąd I instancji zasadnie określił taki sposób prowadzenia postępowania jako przewlekły. Z tej przyczyny nie może również zostać uwzględniony postawiony przez organ zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. polegającego na nieuwzględnieniu wszystkich czynności dokonanych przez organ i wszystkich złożonych do sprawy pism procesowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał adekwatnej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, aby ocenić że organ nie zrealizował obowiązku dążenia do terminowego i sprawnego zakończenia sprawy, a zatem prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Sąd kasacyjny nie widzi też podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do tego, że stwierdzona w tej sprawie przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniając wątpliwości Prezesa UKE dotyczące terminów załatwienia sprawy w postępowaniu w sprawie wniosku o unieważnienie przetargu, trzeba przypomnieć, że według art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a. ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Prowadzi to do wniosku, że ma w tym przypadku zastosowanie termin jedno- lub dwumiesięczny, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to m.in. naruszenie oczywiste, nie budzące wątpliwości, naruszenie w skali albo w stopniu nie dającym się zaakceptować w stosunkach prawnych określonego rodzaju. Już samo generalne odesłanie do określonych w k.p.a. terminów załatwiania spraw przez Prezesa UKE w postępowaniu administracyjnym, świadczy, że ustawodawca nie dopatrzył się w tych sprawach cech szczególnych, uzasadniających zapewnienie organowi znacznie szerszych ram czasowych na ich załatwianie. Natomiast konfrontacja dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, określonego w art. 35 § 3 k.p.a. z ponad 31-miesięcznym okresem, dzielącym wniesienie wniosku o unieważnienie przetargu i wydanie decyzji, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że opóźnienie było oczywiste, znaczne i nie mające uzasadnienia w charakterze tej sprawy, zarazem nie dające się zaakceptować z punktu widzenia prawa do dobrej administracji, która powinna raczej sprzyjać, a nie utrudniać prowadzenie działalności gospodarczej, w tym działalności gospodarczej podlegającej reglamentacji państwa. Można dodać, że ta dyrektywa odnosząca się do organów reglamentujących prowadzenie działalności gospodarczej znajduje również umocowanie w art. 20 i 22 Konstytucji RP formułujących zasadę wolności gospodarczej. Wolność gospodarcza to m.in. wolność od ograniczeń ze strony państwa nie mających wyraźnego prawnego uzasadnienia, nieusprawiedliwionych ważnym interesem publicznym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do wszystkich podnoszonych przez organ kwestii, NSA uznaje ten zarzut za nieuzasadniony. Wnoszący skargę kasacyjną, stawiając ten zarzut, podejmuje w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu co do występowania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji odniósł się w zaskarżonym wyroku do wszystkich istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a swój wyrok uzasadnił w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśniając zasadnicze powody swojego rozstrzygnięcia, co z kolei umożliwiło dokonanie oceny zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej. Nie jest również trafny zarzut nieważności postępowania sądowego z powodu niezawiadomienia przez sąd o toczącym się postępowaniu pozostałych uczestników postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 33 § 1 p.p.s.a.). Trzeba przypomnieć, że przywołany pkt 5 § 2 art. 183 p.p.s.a. uznaje za przesłankę nieważności postępowania (sądowego) pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Nie można postawić znaku równości pomiędzy nieuczestniczeniem osoby w postępowaniu sądowym wskutek niezawiadomienia jej o tym postępowaniu a pozbawieniem jej możliwości obrony swych praw w postępowaniu. Przesłanka pozbawienia możliwości obrony praw zawiera w sobie element subiektywny. Tym elementem jest zamiar (wola) uczestniczenia w postępowaniu. Nie można zatem mówić o pozbawieniu konkretnej osoby możliwości obrony praw w postępowaniu, jeżeli ona sama nie była zainteresowana udziałem w tym postępowaniu. Nie jest wobec tego dopuszczalne powoływanie się na brak udziału uczestnika w postępowaniu z konsekwencjami wynikającymi z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. niejako poza tym uczestnikiem. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że nieważność postępowania sądowego z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. należy brać pod uwagę, jeżeli możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowym została pozbawiona strona wnosząca skargę kasacyjną. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną nie może skutecznie powoływać się na takie naruszenie w stosunku do innych uczestników postępowania sądowego (wyrok NSA z 6 marca 2014 r., II OSK 2418/12). Można dodać, że teza, iż ochrona przed skutkami pozbawienia strony możliwości obrony swych praw w postępowaniu wskutek niezawiadomienia jej przez sąd o toczącym się postępowaniu, wymaga inicjatywy tej strony, znajduje potwierdzenie w instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.). Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).