II OSK 2418/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant: starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 66/11 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 66/11 oddalił skargę E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania J. W., uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w części podziemnej wraz z przyłączem elektroenergetycznym i gazowym oraz szczelnym zbiornikiem ścieków na terenie działki nr [...] z obrębu [...], przy ul. Z. w Dzielnicy [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. wniosła E. B. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku oddalającym skargę wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu, sporządzona na użytek wydanej decyzji przez organ pierwszej instancji graficzna część analizy obszaru nie spełnia wymagań wynikających z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji wskazując, iż wydanie decyzji musi być poprzedzone sporządzeniem analizy graficznej spełniającej wymogi prawne. Za prawidłową Sąd uznał również ocenę organu odwoławczego, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może stanowić jakiejkolwiek podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, co wynika z cytowanego już wyżej art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego (por. art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), dlatego nie ma jakiegokolwiek znaczenia normatywnego przy ustalaniu warunków zabudowy. W ocenie Sądu, zakres koniecznych ustaleń, a przede wszystkim prawidłowe sporządzenie analizy obszaru wykracza poza kompetencje organu odwoławczego określone w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 k.p.a., skoro ustalenia te dotyczą w istocie podstawowego dowodu dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie mógł więc we własnym zakresie rozstrzygnąć o dopuszczalności lub braku podstaw do ustalenia warunków zabudowy wnioskowanych przez inwestora. Stanowiłoby to naruszenie ustawowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Zatem, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie na art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – skargę oddalił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła E. B., zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odstąpienie od zawieszenia z urzędu postępowania w sytuacji śmierci uczestnika postępowania J. P. i jego kontynuowanie z udziałem innych osób, których następstwo prawne Sąd I Instancji ustalił w drodze pisemnego oświadczenia, odebranego od prawdopodobnych spadkobierców; II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 25 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie orzeczenia pomimo utraty przez uczestnika postępowania B. C. zdolności sądowej i wystąpienia okoliczności powodującej zawieszenie postępowania z urzędu. Podnosząc powyższe zarzuty, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. E. B. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w dniu 24 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok w sprawie o sygn. VI SA/Wa 66/11 oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2010 r. Wśród podmiotów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu, oprócz strony skarżącej oraz organu, było kilkunastu uczestników postępowania, z których J. P. zmarła po wszczęciu sprawy. Sąd I Instancji nie zawiesił postępowania, prowadząc własne czynności zmierzające do ustalenia następców prawnych w/w. Powyższe ustalanie przez Sąd I Instancji następców prawnych zmarłego nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Wszelkie pisemne wyjaśnienia, oświadczenia i deklaracje nie zastępują sądowego stwierdzenia nabycia spadku. Obowiązkiem Sądu było zawieszenie postępowania oraz dokonanie nie budzących wątpliwości ustaleń, kto jest następcą prawnym zmarłej J. P., co mogło nastąpić np. poprzez zwrócenie się do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku. Równie istotnym, niezawinionym uchybieniem Sądu I Instancji było wydanie wyroku z 24 kwietnia 2012 r. po śmierci jednego z uczestników tj. B. C., a zatem skierowanie orzeczenia do osoby niemającej zdolności prawnej. W/w zmarła w dniu [...] lutego 2012 r., która to okoliczność nie była znana Sądowi I Instancji, jak i pełnomocnikowi skarżącej w dniu wydania zaskarżonego wyroku. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie skierowane zostało do osoby już nieżyjącej, co wywołuje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., czyli gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej. Uzupełniająco wskazano, że nieustalenie następców prawnych zmarłych J. P. oraz B. C. - co do której dodatkowo dopuszczono się wadliwego doręczenia zastępczego zawiadomienia sądu (art. 65 § 2 p.p.s.a.) - powoduje sytuację, że właściwi następcy prawni "zostali pozbawieni możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.)" - tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 1012/05. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w części podziemnej wraz z przyłączem elektroenergetycznym i gazowym oraz szczelnym zbiornikiem ścieków na terenie działki nr [...] z obrębu [...], przy ul. Z. w Dzielnicy [...]. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżąca kasacyjnie – E. B. oparła skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Wobec tak sformułowanych podstaw kasacyjnych należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., aby skutecznie zarzucić naruszenie przepisów postępowania, należy wykazać, że uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., II GSK 150/12 (Lex nr 1337093): Nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. W wyroku z dnia 8 kwietnia 2013 r., I FSK 73/12 (Lex nr 1336034) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że wnoszący skargę kasacyjną powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. E. B. opierając skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co prawda, wskazała, że uchybienia przepisom procedury sądowoadministracyjnej miały istotny wpływ na wynik sprawy, ale nie wyjaśniła jaki był to wpływ, nie podjęła się też nawet próby wykazania, że gdyby do zarzucanych naruszeń przepisów p.p.s.a. nie doszło, czyli gdyby zawieszono postępowanie sądowe - wyrok Sądu I instancji byłby inny. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie opartym o przepis art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Skarżąca kasacyjnie upatruje przyczyny nieważności postępowania w tym, że zaskarżony wyrok został wydany po śmierci uczestnika postępowania, a zatem orzeczenie zostało skierowane do osoby niemającej zdolności sądowej – osoby nieżyjącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 740/11, Lex nr 795293. W związku z powyższym zarzutem należy stwierdzić, że wyrażonego w przywołanym wyżej wyroku z dnia 11 maja 2011 r. poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż rozstrzygnięcie skierowane do osoby nieżyjącej wywołuje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego w oparciu o art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. – nie można uznać za adekwatny do okoliczności niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z uzasadnienia powyższego orzeczenia, osobą zmarłą, wobec której zapadł kwestionowany wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, była strona skarżąca. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. - w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Co prawda, w myśl art. 12 p.p.s.a., ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania, to jednak w doktrynie jak i orzecznictwie nie ulega wątpliwości, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje takie uprawnienia procesowe, które będą przysługiwać wyłącznie stronom sensu stricto, czyli skarżącemu oraz organowi. Wobec powyższego, wydania wyroku po śmierci uczestnika postępowania nie można rozumieć jako skierowanie rozstrzygnięcia do osoby nieżyjącej, z oczywistych względów pozbawionej zdolności sądowej, gdyż orzeczenie sądu administracyjnego może być skierowane jedynie do strony skarżącej tj. podmiotu, który wniósł skargę oraz organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem tejże skargi. Wymienione podmioty tj. skarżącego oraz organ, łączy stosunek spornoadministracyjny, który nawiązuje się wskutek wniesienia skargi. Z tego względu nie mógł więc odnieść zamierzonego skutku, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) z tej przyczyny, że będący przedmiotem rozpoznania w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r. zapadł po śmierci jednej z uczestniczek postępowania, w sprawie, w której skargę wniósł ktoś inny. Tak samo za pozbawiony uzasadnionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez, jak wskazuje skarżąca kasacyjnie, brak zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć uczestnika postępowania J. P. i kontynuowanie postępowania z udziałem ustalonych przez Sąd następców prawnych. Jak wynika z akt sprawy, po powzięciu informacji o śmierci jednej z uczestniczek postępowania – J. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził szczegółowe postępowanie w celu ustalenia jej następców prawnych, w szczególności poprzez wezwanie pozostałych stron do wskazania następców prawnych zmarłego uczestnika. Nie można zgodzić się z wnoszącą skargę kasacyjną, że jedynie postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku może być podstawą dla sądu administracyjnego do ustalenia następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania, choćby z tego względu, że przeprowadzenie postępowania spadkowego nie jest obligatoryjne, nadto, powyższe stanowisko byłoby sprzeczne z zasadą ekonomii postępowania. Odnośnie zaś kwestii odstąpienia od zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji śmierci uczestnika postępowania, to na wstępie już wyjaśniono, że zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony, gdyż wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, że niezawieszenie postępowania sądowego w sprawie niniejszej mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W nawiązaniu do powyższych poglądów orzekającego w niniejszej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego, warto przytoczyć współbrzmiące z nimi stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r., II OSK 1683/10 (Lex nr 1251844): Nie można wywodzić nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., mając na uwadze interes prawny osób nie wnoszących skargi kasacyjnej, lecz może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono realizację prawa do sądu. Z tego względu, za pozbawione skutku należało także uznać powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na to, że - jak twierdzi - właściwi następcy prawni J. P. oraz B. C. zostali pozbawieni swych praw. Skarżąca kasacyjnie nie należy bowiem do następców prawnych zmarłych uczestników postępowania. Ponadto, ewentualni nieustaleni następcy prawni tychże zmarłych uczestników postępowania będą mogli sami dochodzić swych praw, korzystając z instytucji wznowienia postępowania sądowego, dowodząc, że zostali pozbawieni możności działania (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.). Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi strony wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej, ponieważ należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną udzieloną przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, do którego pełnomocnik winien zwrócić się w tym zakresie.