I OSK 740/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt III SAB/Kr 62/09 odrzucającego skargę Z. Ż. na bezczynność Wójta Gminy R. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie Postanowieniem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt III SAB/Kr 62/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Z. Ż. na bezczynność Wójta Gminy R. . W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Z. Ż. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę uzupełnioną następnie przez profesjonalnego pełnomocnika, na bezczynność Wójta Gminy R. polegającą na braku dokonania ustalenia przebiegu i rozgraniczenia działek położonych we wsi B. Wskazała, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych jak i rozgraniczanie tych nieruchomości należy zgodnie z art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do obowiązków wójta. Wójt winien wszcząć z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe w sytuacji, gdy brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Podniosła też, że w tej kwestii zapadły uchwały Komisji Rewizyjnej Rady Gminy R. dniu 18 czerwca 2004 r. Mimo upływu ponad 5 lat Wójt nie wykonał tych uchwał. Skarżąca wielokrotnie zwracała się do Wójta o dokonanie rozgraniczenia i wytyczenie granic przedmiotowych działek i otrzymywała odpowiedzi odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania. Dołączyła pisma Wójta z dnia 22 listopada 2004 r. oraz z 9 sierpnia 2005 r. Stwierdziła też, że skargę opiera na przepisie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym, bowiem może zaskarżyć organ gminy, który nie wykonuje czynności prawem nakazanych albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, co ma miejsce w omawianym przypadku. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że żaden przepis prawa nie nakłada na Wójta Gminy prowadzenia z urzędu rozgraniczeń prywatnych nieruchomości i ponoszenia z tego tytułu kosztów. Wskazał, że mylnie został zinterpretowany przepis art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż sprawy sąsiedzkie nie mogą być podstawą do uznania, ze zachodzą okoliczności uzasadniające przeprowadzenie rozgraniczenia z uwagi na potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny. Podkreślił, że prowadzenie postępowania w sprawie jest niedopuszczalne z uwagi na właściwość w tych sprawach drogi sądowej, a w sprawie toczyło się postępowanie przed Sądem Rejonowym w Tarnowie zakończone prawomocnym postanowieniem z dnia 30 marca 2005 r. sygn. I Ns 1802/03. Rada Gminy nie nałożyła na Wójta obowiązku dokonania rozgraniczenia przedmiotowych działek. Ponadto wskazał, że właściwym organem w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów w tym wprowadzania w niej zmian jest starostwo powiatowe, a nie organ samorządu gminnego. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji zauważył, iż zgodnie z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym wniesienie skargi na bezczynność organu gminy do sądu administracyjnego w trybie i na zasadach określonych w tym przepisie może dotyczyć wyłącznie niewykonywania czynności nakazanych prawem. Nie jest natomiast dopuszczalne oparcie skargi na bezczynność na podstawie art. 101a w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, gdy organ gminy nie wykonuje czynności wynikających z przepisu określającego możliwość, a nie obowiązek wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ze skargi Z. Ż. wynika, że nie dotyczy ona uchwały lub zarządzenia podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie skarga nie jest dopuszczalna, skoro skarżąca opiera skargę na bezczynności Wójta Gminy R. polegającą na braku dokonania ustalenia przebiegu i rozgraniczenia działek. Skarżąca wskazała, jako inny przepis prawa, który mógłby być podstawą wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego w opisanych okolicznościach sprawy, na przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. z 2005 r., nr 240, poz.2027). Jednakże zgodnie z tym przepisem wójt może wszcząć z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe w sytuacji, gdy brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia, przy czym ocena czy zachodzą te przesłanki należy do wójta. Przepis ten nie nakłada obowiązku wszczęcia takiego postępowania- wbrew twierdzeniom skargi. Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżąca nie wykazała również, że wyczerpała środki zaskarżenia, o których mowa w art. 52 P.p.s.a. przez wniesienie zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. na bezczynność Wójta Gminy R. do organu wyższego stopnia, którym w tym przypadku było Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z treścią art. 17 ust 1 K.p.a. w związku z art. 5 §2 pkt 6 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła J. M. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 183 §2 pkt 2 w zw. z art. 25 §1 w zw. z art. 124 §1 pkt 1 w zw. z art. 43 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia pomimo utraty przez stronę zdolności sądowej i wystąpienia okoliczności powodującej zawieszenie postępowania z urzędu, 2. art. 3 §2 pkt 8 w zw. z art. 3 §2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędne założenie, iż kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy ze skarg na bezczynność organu administracji odmawiającego wydania decyzji administracyjnej Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów nieopłaconego w całości lub części zastępstwa procesowego z urzędu, według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej art. 3 §2 pkt 8 P.p.s.a. dotyczy również sytuacji bezzasadnego braku wydania decyzji administracyjnej przez organ administracji, tak jak ma to miejsce w omawianej sprawie. Skarżąca bowiem domaga się od organu administracji tylko realizacji obowiązku wynikającego z uchwały Komisji Rewizyjnej Rady Gminy to jest wydania decyzji administracyjnej, jakiej by ona nie była. Nawet niekorzystnej dla skarżącej. Decyzji tej Wójt z przyczyn wyłącznie oportunistycznych wydać nie chce. Takie bezprawie właśnie zaskarżone zostało do Sądu po wyczerpaniu wszystkich możliwych sposobów odwoławczych. Zdaniem skarżącej Sąd ma pełne podstawy rozpoznać sprawę w tym zakresie albowiem jej zdaniem istota powołanego przepisu prawa dotyczy również skargi na brak decyzji administracyjnej organu zobowiązanego do jej wydania. Odrębnego omówienia wymaga kwestia ewentualnej nieważności, z mocy prawa, skarżonego orzeczenia. W zakresie tym istotne są następujące okoliczności i terminy po wniesieniu skargi: 1. w dniu 18 lutego 2008 r. dla skarżącej ustanowiony został profesjonalny pełnomocnik, który w dniu 9 września 2009 r. uzupełnił braki formalne skargi - karta 135 - 137 2. w dniu 11 października 2009 r. zmarła skarżąca Z. Ż. – na marginesie w aktach brak jest aktu zgonu skarżącej i informacja o tym fakcie wynika jedynie z pisma pełnomocnika 3. w dniu 24 listopada 2009 r. Sąd wydał postanowienie o odrzuceniu skargi, 4. postanowienie to pełnomocnik skarżącej otrzymał dnia 10 grudnia 2009 r. 5. w dniu 12 lutego 2010 r. pełnomocnik powiadomił Sąd o śmierci swojej mandantki, 6. w dniu 30 marca 2010 r. Sąd wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania sądowego, a zatem dopiero w tym dniu, stosownie do dyspozycji art. 43 P.p.s.a. zakończył się obowiązek działania pełnomocnika skarżącej, którego pełnomocnictwo wygasło, z mocy prawa, w dniu 11 października 2009 r., to jest w dniu śmierci strony skarżącej. Zdaniem skarżącej analiza powyższego zestawienia faktów i terminów prowadzi do dwu rozbieżnych wniosków: 1. postanowienie z dnia 24 listopada 2009 r. uprawomocniło się dnia 10 stycznia 2010 r. to jest w 30 dni od otrzymania przez pełnomocnika strony treści tego orzeczenia wraz z uzasadnieniem. Pełnomocnik bowiem miał obowiązek działania w imieniu strony do dnia zawieszenia postępowania sądowego to jest do dnia 30 marca 2010 r. Skoro mając obowiązek działania nie zaskarżył orzeczenia to postanowienie uprawomocniło się, 2. postanowienie z dnia 24 listopada 2009 r. jest z mocy prawa nieważne albowiem wydane zostało po dniu 11 października 2009 r. to jest po śmierci strony, która z tą chwilą traci zdolność sądową, a postępowanie z mocy prawa ulega zawieszeniu. Zachodzi zatem przesłanka do stwierdzenia nieważności postępowania określona dyspozycją art. 183 §2 pkt 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji bez znaczenia jest fakt opóźnionego uzyskania przez Sąd informacji o śmierci strony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy R. wniósł o jej odrzucenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, iż w niniejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania z art. 183 §2 pkt 3 P.p.s.a. bowiem jego bezczynność została już prawomocnie osądzona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt II So/Kr 16/10. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ wniesiona przez J. M. skarga kasacyjna jako główny zarzut stawia naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 183 §2 pkt 2 w zw. z art. 25 §1 w zw. z art. 124 §1 pkt 1 w zw. z art. 43 P.p.s.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia pomimo śmierci strony, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy w niniejszej sprawie nie nastąpiła nieważność postępowania. Z akt sprawy wynika, iż postanowieniem wydanym w dniu 24 listopada 2009 r. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę Z. Ż. na bezczynność Wójta Gminy R. . Powyższe postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej (ustanowionemu w ramach prawa pomocy w dniu 18 lutego 2008 r. – k.123 akt) w dniu 10 grudnia 2009 r. Następnie w dniu 8 lutego 2010 r. (data wpływu 12 lutego 2010 r. – k. 179 akt) pełnomocnik skarżącej zawiadomił Sąd pierwszej instancji, iż z posiadanych przez niego informacji wynika, że jego mocodawczyni zmarła w dniu 11 października 2009 r., a zatem jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. W niniejszej sprawie niewątpliwie zaskarżone postanowienie zostało wydane po śmierci strony, a zatem skierowane do osoby nie mającej zdolności prawnej. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Jeżeli zaś w trakcie postępowania strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek śmierci), to Sąd zobowiązany jest zawiesić postępowanie do czasu zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego albo od dnia ustanowienia we właściwej drodze kuratora spadku. Ponadto Sąd może podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony np. poprzez zwrócenie się z urzędu do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku, chyba że kurator taki już wcześniej został ustanowiony w przypadku, gdy w ciągu roku od daty postanowienia o zawieszeniu postępowania nie zgłoszą się lub nie zostaną wskazani następcy prawni zmarłej strony (art. 128 §2 P.p.s.a.). Z przepisów P.p.s.a. wynika więc, iż w stosunku do osób zmarłych nie można wydawać orzeczeń, a jeśli takie zostało wydane, to jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Co prawda okoliczność śmierci skarżącej nie była znana Sądowi pierwszej instancji w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, ponieważ strona była reprezentowana przez pełnomocnika i z akt sprawy nie wynika by zgłosił on ten fakt Sądowi przed wydaniem postanowienia. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie skierowane zostało do osoby już nieżyjącej, co wywołuje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., czyli gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej. Należy w tym miejscu zauważyć, iż powyższej sytuacji nie zmienia fakt doręczenia postanowienia z 24 listopada 2009 r. pełnomocnikowi skarżącej, gdyż jego pełnomocnictwo wygasło z chwilą śmierci jego mocodawcy na podstawie art. 43 P.p.s.a. Zgodnie z art. 43 P.p.s.a. oraz ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie śmierci strony pełnomocnictwo wygasa, jednakże pełnomocnik procesowy działa aż do czasu zawieszenia postępowania, do którego powinien dążyć podejmując szereg niezbędnych czynności. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, iż wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej pełnomocnik ten nie mógł podejmować innych, niż zmierzające do zawieszenia postępowania czynności procesowych, a tym samym nie mógł wnieść środka odwoławczego od wydanego orzeczenia, bowiem nie posiadał on ku temu stosownego pełnomocnictwa, które wygasło (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., II OSK 1864/09). Ponadto Sąd pierwszej instancji w sposób błędny zawiesił postępowanie na podstawie art. 124 §1 pkt. 1 P.p.s.a. opierając się w swych rozważaniach wyłącznie na informacji zaczerpniętej z pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 8 lutego 2010 r., a nie z odpisu aktu zgonu strony. Wydając postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 124 §1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd nie może mieć wątpliwości, czy zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania, a zatem niewystarczające jest oparcie rozstrzygnięcia jedynie na informacji uzyskanej od pełnomocnika, a przed wydaniem rozstrzygnięcia. Sąd winien zwrócić się w takim wypadku do właściwego urzędu stanu cywilnego o nadesłanie odpisu aktu zgonu strony. Powyższe jest niezbędne z następujących przyczyn: po pierwsze tylko dokument w postaci aktu zgonu potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości, że strona postępowania zmarła, po drugie akt zgonu daje możliwość ustalenia dokładnej daty zgonu strony, co jest niezbędne w świetle art. 124 § 2 P.p.s.a., który obliguje sąd do zawieszenia postępowania od dnia zdarzenia, które stanowi przesłankę podjęcia takiego rozstrzygnięcia; po trzecie natomiast, nie budzące wątpliwości ustalenie kiedy zmarła dana osoba pozwala na stwierdzenie, czy w ogóle była ona stroną postępowania sądowego (por. post. NSA z 9 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 693/10 oraz 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 686/10). Przystępując z kolei do oceny zarzutu nieważności postępowania z przesłanki określonej w art. 183 §2 pkt 3 P.p.s.a., jaki podniósł Wójt Gminy R. , należy podnieść, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08). Tak więc skarga na bezczynność i skarga o wymierzenie organowi grzywny, są odrębnymi skargami, które nie mogą być rozpatrzone w jednym postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zatem nieważność postępowania z powodu toczenia się w tej samej sprawie dwóch postępowań sądowych nie zachodzi. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 §2 pkt 2 i orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a.