IV SAB/Po 8/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E.S. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy P. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że Wójt Gminy P. dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, ze bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz skrzącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. E.S. (zwana dalej również jako "Skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy P. (zwanego dalej również jako "Wójt" lub "Organ") w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 Ustawy, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm. zwanej dalej jako "u.d.i.p.") oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniosła o zobowiązanie Wójta do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W przypadku udostępnienia żądanej informacji po złożeniu niniejszej skargi Skarżąca wniosła o uznanie, że na dzień wniesienia skargi do Sądu organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oraz o zasądzenie od Wójta na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. zwróciła się do Wójta o udostepnienie informacji publicznej w zakresie wskazania: 1) liczby pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę w Urzędzie Gminy P.; 2) całkowitej sumy wynagrodzenia wszystkich pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy P. w okresie od [...] marca 2013 r. do [...] października 2015 r.; 3) czy Urząd Gminy P. jest płatnikiem podatku od nieruchomości; 4) kwoty uiszczonej w roku 2014 przez Urząd Gminy P. z tytułu podatku od nieruchomości. Przedmiotowy wniosek został złożony przez Skarżąca drogą elektroniczną na adres poczty elektronicznej Organu tj. [...] Termin do udostępnienia informacji upłynął w dniu [...] stycznia 2016 r., a Wójt w tym terminie wnioskowanej informacji nie udostępnił. Skarżąca podkreśliła, że informacją podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz o przedmiocie ich działalności i kompetencjach, organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, d i f u.d.i.p.), a także informacja o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Skarżąca zaznaczyła jednocześnie, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U z 2013 r. poz. 885 ze zm. zwanej dalej jako "u.f.p.") gospodarka środkami publicznymi jest jawna, a informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.) podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Zdaniem Skarżącej nawet w przypadku uznania przez Wójta, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie czyni dopuszczalnym pozostawienie tego wniosku bez biegu i bez jakiegokolwiek ustosunkowania się do niego. Jako niezgodne z prawem i wyczerpujące znamiona bezczynności uznała zupełne milczenie i brak reakcji na złożony wniosek. Postępowanie podmiotu zobowiązanego powinno sprowadzać się do kwalifikacji żądanej informacji jako publicznej i podjęcia czynności następczej, przy czym przy ocenie, że nie jest to informacja publiczna powinien on w drodze pisemnego zawiadomienia poinformować pytającego o wynikach swojej kwalifikacji i o argumentacji, która do tego doprowadziła - w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżąca zaznaczyła również, że w ustawie brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. W szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Skarżąca stwierdziła, że Wójt jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust 1 pkt 1 u.d.i.p., a informacja objęta wnioskiem stanowi informację o sprawach publicznych, o której mowa w art. 6 u.d.i.p. Skoro więc Wójt jest podmiotem podlegającym regulacjom u.d.i.p., to zobowiązany był on do rozpoznania wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie. Oznacza to, że Organ powinien był albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w jego posiadaniu udzielić Skarżącej odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie Wójt po otrzymaniu wniosku w dniu 4 stycznia 2016 r. nie podjął żadnych czynności celem załatwienia wniosku Skarżącej w sposób odpowiadający przytoczonym przepisom ustawy, w tym nie udzielił jakiejkolwiek informacji zawierającej ustosunkowanie się do wniosku. To zdaniem Skarżącej oznacza, że Wójt dopuścił się bezczynności w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2016 r. o godz. [...] na jedną z wielu skrzynek elektronicznych Urzędu Gminy P., na adres [...] wpłynął wniosek Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej. W związku z szeroką tematyką wniosku celem udzielenia precyzyjnej i wyczerpującej odpowiedzi na wniosek koniecznym było skierowanie go do czterech pracowników na cztery stanowiska, w dwóch różnych referatach: organizacyjnym i finansowo - księgowym. Odpowiedzi udzielono dnia [...] stycznia 2016 r. Wójt wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami udzielenie informacji publicznej winno nastąpić w ciągu [...] dni, tj. najpóźniej w dniu [...] stycznia 2016 r. Zaistniałe opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi w ustawowym terminie wynikało z faktu, iż dane do odpowiedzi na wniosek były zbierane z czterech stanowisk pracy: ds. kadr, ds. płac, ds. wymiaru podatku oraz windykacji podatkowej, z dwóch różnych referatów, w tym z archiwum zakładowego. Urząd Gminy posiada kilka skrzynek poczty elektronicznej, na które codzienne przychodzi od kilkunastu do kilkudziesięciu informacji. Wpłynięcie wniosku w godzinach nocnych oraz wielość wiadomości spływających na urzędowe skrzynki (z uwagi na szeroki zakres działalności gminy), które otwierana są dopiero w godzinach pracy urzędu, spowodowało też opóźnienie w udostępnieniu informacji. Ponadto Skarżąca nie zażądała potwierdzenia odbioru wiadomości, co wziąwszy pod uwagę natłok wiadomości wysyłanych na urzędowe skrzynki, zabezpieczałoby w pełni realizację na ich rzecz prawa dostępu do informacji publicznej. Organ zaznaczył też. że Skarżąca już kilka dni po terminie przewidzianym na rozpoznanie wniosku skierował skargę na bezczynność organu administracji. Mając na uwadze kilkudniowe opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi i stosunkowo szybkie wniesienie skargi na bezczynność organu oraz brak wskazania indywidualnego interesu prawnego Skarżącej, Wójt wyraził wątpliwości czy nie nastąpiło w konkretnym przypadku wypaczenie istoty skargi na bezczynność organu, a działania podejmowane przez Skarżącą nie miały na celu uzyskania informacji publicznej, a doprowadzenie do obciążenia gminy kosztami postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy P. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przed wyjaśnieniem motywów rozstrzygnięcia wyjaśnienia wymaga, że w przypadku skarg na bezczynność sąd nie weryfikuje dlaczego organ administracji – pomimo obowiązku – nie podjął działania w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Nie ma też znaczenia to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia oraz w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt IV SAB/Po 134/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie jednak z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dopuszczalność skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest warunkowana poprzedzeniem jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.) (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Przechodząc natomiast do omówienia merytorycznych motywów podjętego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji określa ustawa o dostępie do informacji publicznej. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie pozostaje, że Wójt Gminy P. jest podmiotem obowiązanym do udostepnienia informacji publicznej. Wynika to z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jeśli natomiast chodzi o zakres pojęcia informacji publicznej, to wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez informacje publiczną należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu w tym informację o organizacji i majątku jakim dysponują podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Z uwagi na zakres przedmiotowy wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej zwrócić również należy uwagę na wynikająca z art. 33 ust. 1 u.f.p. zasadę jawności finansów publicznych. Przepisy normujące zasadę jawności i przejrzystości finansów publicznych stanowią lex specialis w stosunku do regulacji ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jednakże stosowane są łącznie, ponieważ w przepisach ustawy o finansach publicznych sprecyzowany został zakres informacji publicznej dotyczącej finansów publicznych oraz szczegółowe przejawy jawności finansów publicznych. Natomiast w ustawie o dostępie do informacji publicznej określono szczegółową procedurę udostępniania informacji publicznej, znajdującą zastosowanie również w odniesieniu do informacji z zakresu finansów publicznych i gospodarowania środkami publicznymi (R. Bucholski [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz prawno-finansowy, (red.) H. Dzwonkowski, G. Gołębiowski, LEX/el/). Przenosząc powyższe na grunt stanu faktycznego jaki wynikł w niniejszej sprawie przyjąć trzeba, że bez wątpienia informacja o liczbie pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę w Urzędzie Gminy P., całkowitej sumie wynagrodzenia wszystkich pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy P. w okresie od [...] marca 2013 r. do [...] października 2015 r. o fakcie czy Urząd Gminy P. jest płatnikiem podatku od nieruchomości oraz kwocie uiszczonej w roku 2014 przez Urząd Gminy P. z tytułu podatku od nieruchomości stanowi informację publiczną podlegająca udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. (por. wyroki NSA 30 września 2015 r. sygn. akt 1854/14, z 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 695/14, z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 796/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że żądana przez Skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. co do zasady nie budzi sporu między stronami niniejszego postępowania. Wójt udostępnił bowiem żądaną przez Skarżącą informację, jednak miało to miejsce już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Okoliczność udostępnienia żądanej informacji już po wniesieniu skargi do sądu nie powodowało jednak bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 ust. 1a p.s.a.) Tym samym z uwagi na udostępnienie żądanej informacji po wniesieniu przez Skarżącą skargi na bezczynność do Sądu bezprzedmiotowym stało się orzekanie w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności i w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć. Niemniej jednak niezbędnym było stwierdzenie, czy organ pozostawał w bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Termin w jakim informacja publiczna powinna zostać udostępniona na żądanie uprawnionego podmiotu określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, które jednak nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Bez wątpienia udostępnienie żądanej w niniejszej sprawie informacji nie nastąpiło we wskazanym powyżej terminie. Wniosek Skarżącej wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2016 r. natomiast udostępnienie żądanej informacji nastąpiło dopiero [...] stycznia 2016 r. Niewątpliwie więc organ nie udostępnił informacji w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. To w konsekwencji prowadziło do uznania, że Organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei oceniając charakter stwierdzonej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. uznać należało, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu Wójt udostępniając żądaną informację nieznacznie uchybił terminowi z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności Sąd miał na uwadze wyjaśnienia Wójta, że nieudostępnienie informacji w terminie spowodowane było szeroką tematyką wniosku odpowiedzi na wniosek przygotowywana była przez czterech pracowników. W ocenie Sądu działanie organu nie nosiło cech, które wskazywałyby na uchylanie się od obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska Organu, że w niniejszej sprawie doszło do wypaczenia istoty skargi na bezczynność wskazać trzeba, iż Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu nie ocenia motywów dla których Skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Przedmiotem oceny Sądu jest jedynie, czy żądana informacja miała charakter informacji publicznej i czy wniosek o jej udostępnienie została rozpoznany w przewidzianym prawem terminie. Ponadto bez znaczenia dla stwierdzenia samej bezczynności miał fakt, iż dane do odpowiedzi były zbierane z czterech różnych stanowisk pracy oraz brak żądania potwierdzenia przez organ odbioru korespondencji. Okoliczność ta miała jedynie wpływ na ocenę, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Przepisy u.d.i.p. określają terminy w jakich powinien być rozpoznany wniosek o udostępnienie informacji publicznej i rolą Wójta było takie zorganizowanie pracy w urzędzie, żeby wniosek ten został rozpoznany w przewidzianym prawem terminie. Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy P. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1 wyroku), na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 wyroku), a na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804), oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).