II OSK 1974/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 243/16 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Rabki Zdroju z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz M. P. kwotę 1280 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 243/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, po wszczęciu postępowania na wniosek E. N. z dnia 24 kwietnia 2012r. w sprawie podtapiania piwnic budynku ul. [...] w R. w związku z wykonaniem podmurówki pod ogrodzenie wykonane na granicy działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...] Burmistrz Rabki Zdroju ustalił, że w połowie kwietnia 2012 r. na granicy działek nr ewid. [...] stanowiącej własność M. P. i działki nr ewid. [...], stanowiącej współwłasność E. N. oraz O. N., M. P. wykonała remont ogrodzenia. M. P. zeznała, że ogrodzenie było w złym stanie technicznym a mur pod ogrodzeniem został zagłębiony na głębokość 1,10 m, w celu zabezpieczenia obsypującej się ziemi od strony działki nr ewid. [...]. W związku z powyższym organ stwierdził, że przed zmianą stosunków wodnych, woda swobodnie spływała od strony działki nr ewid. [...] w stronę działki nr ewid. [...], przez istniejące będące w złym stanie technicznym ogrodzenie. Zgodnie z oświadczeniem E. N. woda w piwnicy budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...], w którym zlokalizowana jest kotłownia zbiera się podczas większych opadów deszczu oraz w okresach wiosennych roztopów śniegu. Proces zalewania piwnicy ma miejsce od momentu wykonania w kwietniu 2012 roku ogrodzenia. Teren od strony południowej budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] posiada spadek w kierunku zachodnim (tj. w stronę bramy wjazdowej na posesję) i w niewielkim stopniu w stronę południową (tj. w stronę ogrodzenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego). Wykonana podmurówka pod ogrodzeniem składa się z lanego betonowego murka zagłębionego na głębokość ok. 1,10 m w ziemi, względem działki nr ewid. [...] i związanego z nim murka z pustaków o wysokości ok. 0,60 m. Od strony działki nr ewid. [...], murek wystaje ok. 10 cm ponad powierzchnię. Piwnice budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] są obniżone w stosunku do powierzchni terenu od strony południowej o ok. 50-60 cm, ściany piwnic zbudowane są z kamienia, posadzka w piwnicy gdzie zlokalizowana jest kotłownia nie posiada wylewki betonowej. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak [...] Burmistrz Rabki Zdroju na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) nakazał M. P. wykonanie w murku ogrodzeniowym kilku przelotowych otworów (co najmniej 8-9 szt.) o średnicy 15 cm. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Rabki Zdroju z dnia [...] października 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie w trakcie prowadzonego postępowania organ pozyskał opinię biegłego z lipca 2015 r. który stwierdził, że w wyniku wybudowania podmurówki pod ogrodzenie na granicy działek o nr [...] i [...] został zablokowany swobodny spływ infiltrującej wody opadowej z działki nr [...] w stronę południową, tj. w stronę działki [...] stanowiącej własność M. P., jak było to możliwe przed wybudowaniem podmurówki. W obecnej sytuacji woda gruntowa natrafia na betonową barierę, która powoduje podpiętrzenie wody gruntowej na terenie działki nr [...], efektem czego jest zalewanie piwnicy w budynku E. N. Burmistrz Rabki Zdroju decyzją z [...] października 2015 r. znak: na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nakazał M. P. wykonanie w murku ogrodzeniowym 10 sztuk otworów o średnicy od 10 cm do 15 cm, w rozstawie od 1,5 m do 2,0 m od siebie w rzędzie, na tej samej wysokości, tj. 0,6 m począwszy od góry murka. Odwołanie do SKO w Nowym Sączu od decyzji Burmistrza Rabki Zdrój z dnia [...] października 2015 r. wniosła M. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy Prawo wodne utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO w Nowym Sączu podało, że organ I instancji przeprowadził oględziny, z których ustalenia zawarte zostały w protokołach, sporządzonych w dniach: 16 maja 2012 r., 11 lipca 2012 r., 25 czerwca 2015 r., dopuścił dowód z opinii biegłego, sporządzonej w lipcu 2012 r., oraz opinii hydrogeologicznej, sporządzonej w lipcu 2015 r. Kolegium podzieliło ustalenia dokonane przez organ I instancji, w ślad za opinią biegłego P. D., iż w wyniku wybudowania podmurówki pod ogrodzenie na granicy działek o nr [...] i [...] został zablokowany swobodny spływ infiltrującej wody opadowej z działki nr [...] w stronę południową, j. w stronę działki [...] stanowiącej własność M. P., jak było to możliwe przed wybudowaniem podmurówki. W obecnej sytuacji woda gruntowa natrafia na betonową barierę, która powoduje podpiętrzenie wody gruntowej na terenie działki nr [...], efektem czego jest zalewanie piwnicy w budynku E. N. Zmiana stanu wody na gruncie (na działce [...]) spowodowała podniesienie się poziomu wody gruntowej na działce ew. nr [...], cykliczny wzrost przy dużych opadach deszczu i w konsekwencji przy odpowiednim poziomie woda gruntowa zaczyna wybijać poprzez nieuszczelnioną posadzkę w piwnicy budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...], zwłaszcza że budynek ten nie posiada izolacji i odwodnienia. Brak izolacji ani odwodnienia nie zmienia faktu, że powodem trwającego od kwietnia 2012 r. zalewania piwnicy w budynku mieszkalnym na działce ew. nr [...] jest blokada spływu wody gruntowej poprzez głęboką "ściankę szczelną" w postaci ogrodzenia na działce nr ew. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję SKO w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2015 r. wniosła M. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 243/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że wbrew zarzutom skargi stan faktyczny ustalony został przez organy prawidłowo, tj. w oparciu o należycie zebrany materiał dowodowy. Prawidłowe jest także uzasadnienie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd podkreślił, że z uwagi na cel i charakter spraw z zakresu stosunków wodnych, wymagający przy jej rozstrzyganiu również wiedzy specjalistycznej z zakresu hydrogeologii, szczególnego znaczenia nabiera treść opinii biegłych z tego zakresu. Jak wskazano wyżej w rozpatrywanej sprawie organ I instancji zlecił biegłemu sporządzenie takiej opinii. Wykonanie opinii przez mgr inż. P. D. w lipcu 2015 r. poprzedziły oględziny na gruncie i wykonanie 2 otworów do głębokości 2 m ppt. na działce nr [...] (na której dochodzi do zalewania piwnicy budynku mieszkalnego). Z opinii biegłego mgr inż. P. D., posiadającego uprawnienia geologiczne wynika, że: podłoże gruntowe działki nr [...] zbudowane jest do głębokości 0,5 m + 0,6 m z gruntów przepuszczalnych, poniżej natomiast (do głębokości 2 m) z gruntów słabo przepuszczalnych i nieprzepuszczalnych; w czasie badań (okres suszy) do głębokości 2 m – wody gruntowej nie stwierdzono. W ocenie biegłego infiltracja wód deszczowych i roztopowych odbywa się jedynie przez warstwę nasypów przepuszczalnych, a spływ wód z dz. nr [...] "odbywa się ze spadkiem terenu generalnie w kierunku południowo-zachodnim, tj. w kierunku dz. nr [...]". W konkluzji biegły wyraził ocenę, zgodnie z którą betonowa podmurówka wykonana na dz. nr [...], stanowi "szczelną ścianę" i "blokuje swobodny kierunek spływu infiltrującej na grunt wody opadowej z działki nr [...] w stronę działki nr [...]". W efekcie zalewana jest piwnica budynku sytuowanego na działce nr [...] Zdaniem Sądu analiza przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela działki zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji o jakich mowa w art. 29 ust. 3 tej ustawy to takie działanie właściciela lub innych osób na jego gruncie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany przykładowo z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Innymi słowy aby nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom musi zostać wykazane, iż doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zastosowanie tego przepisu do rozpatrywanej sprawy wymagało zatem uprzedniego ustalenia, czy właścicielka działki nr [...], tj. Ma. P. swoim działaniem spowodowała zmianę stanu wody na gruncie – a jeśli tak, to czy może zachodzić związek przyczynowy pomiędzy spowodowaną zmianą a szkodą dla gruntów sąsiednich, a w szczególności na działce nr [...]. Mając na uwadze w/w opinie i wyniki oględzin, w ocenie Sądu ustalenia organów nie budzą żadnych wątpliwości, są spójne i logiczne i pełne, pozwalają zatem uznać, że szczelny mur betonowy wkopany na głębokość 1,10 m w ziemię (przy granicy z dz. nr [...]), na którym umieszczono część nadziemną wykonaną z pustaków w opisanych wyżej warunkach geologiczno-hydrologicznych skutecznie blokuje odpływ wody z działki nr [...] ,stanowiąc przyczynę szkody polegającej na podmakaniu piwnicy w budynku na dz. [...]. Organy obu instancji uwzględniając jeden z zaproponowanych przez biegłego sposobów wykonania urządzeń zapobiegających szkodom nakazały skarżącej wykonanie w murku ogrodzeniowym 10 sztuk otworów o średnicy od 10 cm do 15 cm, w rozstawie od 1,5 m do 2,0 m od siebie w rzędzie, na wysokości, tj. 0,6 m począwszy od góry murka. Tak wyrażona sankcja jest zgodna z opinią biegłego P. D., a także M. K. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2016 r. wniosła M. P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do nałożenia sankcji na skarżącą; Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy decyzja organu I i II instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego; 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli; 3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że norma ta nie została naruszona, podczas gdy niniejsza sprawa została załatwiona przy braku dostatecznego rozważenia słusznego interesu obywatela w odniesieniu do interesu społecznego; 4. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te nie zostały naruszone, podczas gdy w niniejszej sprawie organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, nadto nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 5. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji SKO w Nowym Sączu, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Rabki Zdroju z dnia [...] października 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia organowi I instancji. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, wskazując na błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (zarzuty skargi kasacyjnej zamieszczone w pkt 3 i 4). W zaskarżonym wyroku, podobnie jak i w uzasadnieniach decyzji organów pierwszej i drugiej instancji przyjęto, że jedyną i wyłączną przyczyną zalewania piwnicy w budynku E. N. jest budowa ogrodzenia na działce nr [...] przez M. P., która to budowa spowodowała zmianę stanu wody na gruncie działki nr ewid. [...] oraz zmianę kierunku odpływu wód opadowych. Z poglądem tym należałoby się zgodzić gdyby uwzględniono wszystkie okoliczności sprawy, wyczerpująco zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy oraz wykluczono inne możliwe przyczyny mogące mieć wpływ na to, że w piwnicy E. N. występuje woda (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Tymczasem jak wynika z analizy przedstawionych akt administracyjnych: – nie ustalono jaki był stan wody na gruncie działki nr [...] przed budową ogrodzenia na działce nr 3920, – to że występuje woda w piwnicy E. N. dopiero od momentu wybudowania ogrodzenia przez M. P., ustalono wyłącznie w oparciu o oświadczenie E. Nawary (tak samo przyjęto w obu opiniach biegłych), – nie wzięto w ogóle pod uwagę stanu technicznego budynku zlokalizowanego na działce nr [...], co szczegółowo opisuje biegły M. K. w Analizie prawno-technicznej z lipca 2012 r., s. 6 pkt 2, – nie wzięto pod uwagę tego, że jednym z powodów zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] może być to, że na teren działki nr [...] wprowadzony jest za pośrednictwem małego rowka strumień wody opadowej z działki stanowiącej własność J. S., co powoduje w czasie opadów podmakanie fundamentów znajdującego się tam budynku (s. 10-11 Analizy M. K. z 2012 r.). Wszystkie powyżej wskazane braki postępowania dowodowego, na które zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej, powodują, że wydane w tej sprawie decyzje oraz zaskarżany wyrok Sądu pierwszej instancji nie uwiarygodniają podjętych rozstrzygnięć, wskazujących, że jedyną i wyłączną przyczyną, była budowa ogrodzenia na działce nr [...]. Aby organ, o którym mowa w art. 29 ust. 3 Pr.wod., mógł nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom powinien najpierw ustalić, czy nastąpiły spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Tak więc należy ustalić czy miały miejsce zmiany stanu wody na gruncie oraz czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym wpływem na grunty sąsiednie. Nie każda szkoda dla gruntów sąsiednich, o której mowa w art. 29 ust. 1 Pr.wod. musi być spowodowana zmianą stanu wody na gruncie, zmianą kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, czy też zmianą kierunku odpływu wody ze źródeł. Zmiana stanu wody na gruncie, nie musi też być spowodowana tylko jedną przyczyną, dlatego też organ orzekający na podstawie art. 29 ust. 3 Pr.wod. powinien ustalając stan faktyczny sprawy wziąć pod uwagę wszystkie możliwe przyczyny takiej zmiany. Przy ocenie zmiany stanu wody na gruncie nie można też wykluczyć, że zmiana ta została spowodowana przez działania bądź zaniechanie działań samego właściciela gruntu, na którym wystąpiła szkoda. Poza tym nie każda szkoda jak np. występowanie wody w piwnicy budynku, musi być spowodowana zmianą stanu wody na gruncie, którą spowodował właściciel nieruchomości sąsiedniej. Zanim więc organ, o którym mowa w art. 29 ust. 3 Pr.wod. nałoży na właściciela gruntu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, powinien wykluczyć jednoznacznie wszystkie możliwe inne przyczyny zmiany stanu wody na gruncie, a w tym że przyczyną zmiany stanu wody na gruncie, w następstwie których powstała szkoda, nie był sam właściciel gruntu, na którym powstała ta szkoda. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr.wod. zakazuje odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Należy więc się zastanowić, czy nakaz wykonania w murku ogrodzeniowym M. P. otworów, co wynika z osnowy decyzji burmistrza Rabki-Zdrój z dnia [...] października 2015 r., nie będzie sprzeczny z powyższym przepisem. Poza tym należy mieć też na uwadze przepisy rozdziału 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Z niewyjaśnionych powodów przy końcowym rozstrzygnięciu sprawy, nie wzięto pod uwagę oceny stanu technicznego budynku stojącego na działce nr [...], jaką przedstawił M. K. w Analizie prawno-technicznej z lipca 2012 r. Pominięcie tego fragmentu materiału dowodowego wymagało wyjaśnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Ocena stanu technicznego budynku usytuowanego na działce nr [...] powinna należeć do organów nadzoru budowlanego i powinna być dokonana przed wydaniem decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Pr.wod. W świetle powyższych rozważań, przy niedostatecznie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, należy również uznać za uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, zamieszczone w pkt 1, 2 i 5, gdyż prawidłowo przeprowadzona kontrola sądowa powinna wykluczyć z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 135 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.