II SA/Po 71/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. B. i E. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; oddala skargę Dnia [...] marca 2015 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek E. B. i K. B., zastępowanych przez zawodowego pełnomocnika, o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi, położone w miejscowości [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Starosta [...], wskazując na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2016 poz. 23, dalej jako K.p.a.), art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz K. B. za działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, położone w miejscowości [...]. Uzasadniając decyzję Starosta napisał, że przedmiotowe działki gruntu, zgodnie z § [...] uchwały Rady Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...], dalej jako Miejscowy Plan) to projektowane drogi dojazdowe - symbol KD2 i KD3 (dz. Nr [...]). Wydana na podstawie planu decyzja Wójta [...] (dalej jako Wójt) z dnia [...] lutego 2004 r. o zatwierdzeniu projektu podziału dz. Nr [...] potwierdza, że dz. nr [...] stanowi drogę dojazdową wewnętrzną, przez którą należy ustanowić służebności gruntowe lub dokonać sprzedaży udziałów w działce na rzecz nabywców działek budowlanych. W uzasadnieniu decyzji podano ponadto, iż Wójt postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. wydał pozytywną opinię dotyczącą zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Wydana na podstawie planu decyzja Wójta z dnia [...] maja 2004 r. o zatwierdzeniu projektu podziału dz. nr [...] potwierdziła, że dz. nr [...] stanowi drogę dojazdową wewnętrzną przez którą należy ustanowić służebności gruntowe lub dokonać sprzedaży udziałów w działce na rzecz nabywców działek budowlanych. W uzasadnieniu decyzji podano ponadto, iż Wójt postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. wydał pozytywną opinię dotyczącą zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. za ww. działki gruntu przysługuje odszkodowanie. Starosta podkreślił, że w sprawie zasadniczą kwestią było ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości (dz. Nr [...]) dokonanego na wniosek właściciela, działki nr [...] wydzielone zostały pod drogę publiczną, czy też wydzielenie działek nastąpiło pod drogę o charakterze wewnętrznym, a w związku z tym, czy nastąpił skutek przejścia z mocy prawa rzeczonych działek na rzecz podmiotu publicznego. Starosta wskazał, że iż w celu określenia pod jaki typ drogi została wydzielona działka gruntu fundamentalne znaczenie ma treść decyzji podziałowej. To z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11, wyrok NSA z 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 229/13). Starosta ocenił, że z decyzji podziałowych jednoznacznie wynika, że przedmiotowe działki przeznaczone zostały pod drogę wewnętrzną - symbol planu KD2 i KD3 a więc drogi, które nie są drogami publicznymi. Dodatkowo wskazał, że podziału dokonano pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności gruntowych dla działek nie posiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Starosta ocenił, że nie doszło do przejęcia na rzecz Gminy z mocy prawa, z dniem uprawomocnienia się decyzji podziałowych, działek nr [...], bowiem nie zostały one wydzielone pod drogę publiczną, a wewnętrzną. Dodatkowo zaznaczył, że właściciel nie kwestionował decyzji podziałowych w których, na podstawie miejscowego planu, działki nr [...] zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne. Skoro działki nie przeszły na własność Gminy to nie może być mowy o ustaleniu odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. W odwołaniu od opisanej decyzji pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji w całości i ustalenie odszkodowania zgodnie z wnioskiem, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucił błędną wykładnię przepisów u.g.n., a w szczególności art. 98 tej ustawy, poprzez przyjęcie, że w drodze decyzji administracyjnej można zmienić przeznaczenie działek określone w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i używanie innych znaczeń dla symboli posiadających definicje legalne. Pełnomocnik wskazał na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587, dalej jako Rozporządzenie), w tym na §4 pkt 1 i pkt 6.1 załącznika nr 1 (podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego) i ocenił, że organ I instancji orzekł, że decyzja administracyjna może dokonać innego nazewnictwa dla zdefiniowanych legalnie pojęć i dowolnie zmieniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik podkreślił, że zgodnie z brzmieniem Miejscowego Planu przedmiotowe działki oznaczono symbolem KD. W przepisach Rozporządzenia, a w szczególności §4 pkt 1 i pkt 6.1 załącznika nr 1 zdefiniowano, że symbol KD odnosi się wyłącznie do dróg publicznych. Pełnomocnik podkreślił, że zaświadczeniem z dnia [...] maja 2014 r. Wójt potwierdził stan prawny rzeczonych działek. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, wskazując na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz K. B. oraz E. B. za przedmiotowe działki gruntu. Uzasadniając napisał, że orzekł reformatoryjnie, dokonując doprecyzowania osnowy decyzji w zakresie określenia osób, do których odnosi się rozstrzygnięcie organu I instancji – Starosta odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz K. B. winno zaś być wskazane, iż odmowa ustalenia odszkodowania dotyczy zarówno K. B. jak i E. B. Z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, iż właścicielem działki nr [...] oraz działki nr [...] pierwotnie był W. B. On też był wymieniony w decyzjach podziałowych. Jednakże na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] sierpnia 2010 r. rep. A: [...] spadek po nim nabyły obie Wnioskodawczynie. Z tych też względów obie były uprawnione do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania na ich rzecz. Wojewoda zastrzegł, że w trakcie prowadzonego postępowania obie Wnioskodawczynie były reprezentowane przez tego samego pełnomocnika, stąd też nie można mówić o braku udziału jednej ze stron w prowadzonym postępowaniu. Wojewoda, oceniając zaskarżoną decyzję, podzielił ocenę Starosty. Z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Wójt zatwierdził projekt podziału nieruchomości [...]. W wyniku podziału została wydzielona, między innymi działka nr [...] wskazana we wniosku, co do której określono, że stanowi ona drogę dojazdową wewnętrzną. Dalej Wojewoda napisał, że ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Wójt zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości [...], polegający na podziale działki nr [...]. W wyniku podziału została wydzielona, między innymi, działka nr [...] - druga z działek wskazanych we wniosku, co do której także określono, że stanowi ona drogę dojazdową wewnętrzną. Wojewoda podkreślił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie odszkodowania musi samodzielnie ustalić czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu. Z treści obu decyzji podziałowych wynika, że działki wskazane we wniosku były przeznaczone pod drogi dojazdowe wewnętrzne. Z porównania treści Miejscowego Planu oraz załącznika graficznego do tego planu wynika, iż działka nr [...] została oznaczona symbolem KD3 oraz KD2 - jako projektowane drogi dojazdowe w liniach rozgraniczających. Natomiast działka nr [...] została oznaczona symbolem KD2 – także jako projektowana droga dojazdowa w liniach rozgraniczających. Wojewoda ocenił, że z treści planu nie wynika więc bezpośrednio, że drogi oznaczone symbolem KD są drogami wewnętrznymi jak to zostało wskazane w decyzji podziałowej. Z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia Miejscowego Planu (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) wynika, że drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi. Wojewoda ocenił, że mając na uwadze ówczesne brzmienie przywołanego przepisu, wbrew twierdzeniu odwołania, nie widzi sprzeczności pomiędzy treścią Miejscowego Planu a treścią decyzji podziałowych. Dalej Wojewoda ocenił, że nie zasługuje na uwzględnienie argument, że z samego oznaczenia działek symbolem KD wynika, iż są to drogi o charakterze publicznym. W dacie podjęcia Miejscowego Planu, tj. w dniu 3 września 2003 r. nie obowiązywało bowiem jeszcze Rozporządzenie, na które powołuje się pełnomocnik, zatem przepisy Rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy do interpretacji zapisu Miejscowego Planu. Wojewoda wskazał na orzeczenie NSA z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2548/12 (CBOSA), że już sam fakt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za drogę publiczną. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...], nieruchomość w niej zapisana została obciążona ograniczonym prawem rzeczowym tj. bezpłatną służebnością gruntową na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] (...) polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] ([...]) stanowiące drogi zapisane w niniejszej księdze wieczystej do drogi publicznej prowadzącej z [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. B. i E. B., zastępowane przez tego samego zawodowego pełnomocnika, wniosły o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 98 u.g.n. poprzez odmowę ustalenia odszkodowania, pomimo, iż działki będące przedmiotem sprawy, stanowią drogi publiczne z mocy prawa (aktu prawa miejscowego), który jako uchwalony w dniu 03 września 2003 r. podlegał rygorom określonym w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) i stosowano do niego zapisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm., dalej jako u.z.p.), a w szczególności art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., który przewidywał możliwość definiowania przez m.p.z.p. jedynie linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Pełnomocnik ocenił, że nawet inne nazewnictwo tych dróg nie mogło zmienić ich przeznaczenia określnego normatywnie w ustawie. Pełnomocnik napisał, że z uwagi na brzmienie art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do całości procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie Miejscowego Planu miały zastosowanie przepisy u.z.p., a więc także art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. Zgodnie z tym przepisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, również linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Pełnomocnik zacytował uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 530/14 (CBOSA), że art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. pozwalał na ustalenie w planach miejscowych jedynie przebiegu dróg publicznych wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Tym samym a contrario niedopuszczalne było w tym czasie ustalenie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg wewnętrznych. Dalej pełnomocnik wskazał, że w ww. wyroku WSA w Poznaniu uznał, że jeżeli decyzja podziałowa była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to doszło do wydzielenia dróg publicznych, a zatem wywłaszczenia, za które przysługuje odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda wskazał, że podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 229/13 i wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że podstawowe znaczenie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu (ewent. działek) z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W związku z tym, jak stwierdził NSA w przywołanym wyroku, to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W przedmiotowej sprawie doszło do podziału nieruchomości na podstawie art. 93 ust. 1 i 3 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz.U. 2015.1774). Decyzją z [...] Wójt [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości [...] polegający na podziale działki nr [...]. W wyniku podziału w/w działki została wydzielona działka nr [...] o pow. 0.3000 ha oraz działka o pow. 1.8392 ha. W stosunku do działki nr [...] wskazano, że stanowi ona drogę wewnętrzną, - decyzja ta stała się prawomocna i wykonalna [...] lutego 2004r. Decyzją z [...] maja 2004r. Nr [...] Wójt [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...] polegający na podziale działki nr [...]. W wyniku podziału w/w działki m.in. została wydzielona działka nr [...] o pow. 0.2717 ha. W stosunku do w/w działki wskazano, iż stanowi ona drogę dojazdową wewnętrzną - decyzja ta stała się prawomocna i wykonalna [...] maja 2004r. W pkt II obu decyzji podano, że w przypadku sprzedaży nowo wydzielonych działek gruntu w celu dostępu do drogi publicznej należy ustanowić na rzecz każdoczesnego właściciela służebność gruntową lub sprzedać udział w prawie do działku gruntu stanowiącej drogę dojazdową wewnętrzną – działka nr [...] (w decyzji z [...] maja 2004r.), działka nr [...] (decyzja z [...] lutego 2004). Skarżące swobodnie dysponowały udziałami w wydzielanych działkach, mogły uzyskiwać za nie ekwiwalent. Nie ma obowiązku gminy do zapewnienia wydzielanym działkom dostępności do drogi publicznej ani w takiej sytuacji do płacenia odszkodowania. Z treści KW [...] wynika, że przy sprzedażach kolejnych działek (np. [...]) ustanawiano służebności gruntowe obciążające działki nr [...]. Jak wynikało z odpisu księgi wieczystej KW [...] przy zbytych wydzielonych działek ustanawiano nieodpłatne służebności gruntowe przejazdu i przechodu odpowiednio przez działkę [...] lub [...]. Po zbyciu wydzielonych nieruchomości i ustanowieniu służebności Skarżące (spadkobierczynie W. B.) skierowały do Wójta [...] wnioski o rozpoczęcie rokowań w sprawie wypłaty odszkodowań za działki [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2015r. Wójt [...] odmówił ustalenia odszkodowania [...] z uwagi na nieposiadania przez nie statusu drogi publicznej. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publicznej: gminne, powiatowe, wojewódzkiego, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany przez właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Jak wynika przy tym z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o jakich mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciel odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na tym etapie spełnione zostały następujące przesłanki warunkujące wypłatę odszkodowania: podział nieruchomości nastąpił na podstawie przepisów u.g.n. na wniosek właściciela, decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna i prawomocna, właściciel i organ nie osiągnęli porozumienia w zakresie odszkodowania. Nie została jednak w ocenie organu spełniona jedna przesłanka bez której wypłata odszkodowania stała się niemożliwa, a mianowicie przedmiotowe działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, co wynikało wprost z decyzji podziałowych. Wnioskiem z dnia 10 marca 2015r. Ka. B. oraz E. B. wystąpiły do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania w drodze postępowania administracyjnego. W wyniku postępowania organy I i II instancji odmówiły ustalenia odszkodowania z uwagi na nieposiadanie przez w/w działki statusu drogi publicznej. Stanowisko organów Sąd w pełni podziela. Przede wszystkim w ocenie Sądu decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wskazująca na przeznaczenie działek [...] i [...] na drogi wewnętrzne wiąże strony, organy i sądy, korzystając z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i domniemania legalności. Zarówno organy, jak i sąd administracyjny, będąc związani tymi zasadami nie mogą tym samym oceniać prawidłowości decyzji podziałowej, gdyż ta może być przedmiotem kontroli jedynie na zasadach określonych w K.p.a. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym podstawowe znaczenie w sprawie odszkodowania za grunty przejęte na własność gminy, powiatu lub Skarbu Państwa, ma treść decyzji podziałowej, gdyż to na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, Baza NSA). W przedmiotowej sprawie w obu decyzjach podziałowych podano, że działki [...] i [...] zostały wydzielone pod drogi dojazdowe wewnętrzne i na nich właściciel przy sprzedaży innych wydzielanych działek winien ustanowić służebności gruntowe. Skarżące tego nie kwestionowały, ustanawiały służebności gruntowe na przedmiotowych działkach, nie kwestionowały więc faktu, że nie stały się one drogami publicznymi i nie przeszły na własność gminy. Decyzji podziałowej nie wzruszyły w trybach przewidzianych w kpa. Sąd ani organy nie mają podstaw do kwestionowania tych decyzji podziałowych i uznania obecnie, że przedmiotowe działki miały inny status niż drogi wewnętrzne. Pojęcie drogi publicznej uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie powołanej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Istotną więc cechą takiej drogi (poza wskazaną w ustawie kategorią) jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z drogi przez każdego. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Do dróg gminnych, zgodnie z art. 7 ust. 1 wymienionej ustawy, zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 1 powyższej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Z powyższego wynika, że ustawa o drogach publicznych dzieli wszystkie drogi na dwie kategorie: dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Przedmiotowe działki do dróg publicznych zaliczone być nie mogą. W decyzji podziałowej zostały przeznaczone na drogi wewnętrzne, na osiedlu mieszkaniowym. Nadto już z faktu, że na drogach tych ustanowiono służebności gruntowe wyklucza uznanie ich za drogi publiczne. Z tych względów nie było podstaw do wypłaty odszkodowania za drogi, które nie przeszły na własność gminy i nie miały statusu dróg publicznych. Odnośnie zarzutów Skarżących dotyczących niezgodności przeznaczenia przedmiotowych działek na drogi publiczne Sąd uznał je za niezasadne. Zgodność decyzji podziałowych z miejscowym planem została zaopiniowana przy postępowaniu podziałowym pozytywnie przez Wójta [...], co nie zostało zakwestionowane przez stronę. Uchwała rady Gminy [...] weszła w życie podczas gdy jeszcze nie obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), nie można więc jego regulacji stosować do rozszyfrowania oznaczeń terenów w planie uchwalonym wcześniej. Tym samym oznaczenie terenu, na którym położone są działki symbolem KD nie oznacza, że był to teren przeznaczony na drogi publiczne. W miejscowym planie działki [...] były przeznaczone pod drogi dojazdowe wewnętrzne. W projekcie graficznym działka nr [...] oznaczona była symbolem KD3 oraz KD2 – projektowane drogi dojazdowe w liniach rozgraniczających, Działka nr [...] była oznaczona symbolem KD2 – jako projektowana droga dojazdowa w liniach rozgraniczających. Z tych zapisów przy nie obowiązującym wówczas wyżej wskazanym rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. nie wynika jak twierdzą Skarżące, że sporne działki przeznaczone były pod drogi publiczne. Sąd nie znalazł również podstaw do uznania za zasadne wskazanego w skardze naruszenia art. 98 ugn poprzez odmowę ustalenia odszkodowania, pomimo iż działki będące przedmiotem sprawy stanowią drogi publiczne z mocy prawa (aktu prawa miejscowego), który, zdaniem skarżących, jako uchwalony w dniu 3.09.2003r. podlegał rygorom określonym w art. 85 ust. 2 upzp i stosowano do niego zapisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 10 ust. 1 pkt 2 uzp, który przewidywał możliwość definiowania przez miejscowy plan jedynie linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Zgodnie ze wskazanym przez Skarżące art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb m.in. linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zajęte przez tutejszy Sąd odnośnie interpretacji tego przepisu w sprawie II SA/Po 72/16 (dotyczącego działek Skarżących nr 197/7 i 197/22.). W art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. została określona kwestia sytuowania dróg publicznych w planie miejscowym Nie oznacza to jednak, że ustawodawca wyłączył w ogóle możliwość ustalania przebiegu dróg wewnętrznych w wymienionym akcie planistycznym. Lokalizacja tego rodzaju dróg wyczerpuje bowiem opis art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p., dotyczący zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linii rozgraniczających tereny tej infrastruktury, bądź też art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p., odnoszący się do lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Z § 4 ust. 1 powołanego planu miejscowego z dnia 3 września 2003 r. wynika nadto, że przedmiotem tej uchwały są w szczególności zasady zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, układu komunikacyjnego i sieci poszczególnych mediów. Ponadto w § 6 ust. 1 cytowanego planu miejscowego wskazano, że projektowana infrastruktura sieciowa ma charakter postulatywny, podobnie jak ustalenia w zakresie projektowanej infrastruktury zawarte w części szczegółowej. W § 8 ust. 3 pkt 1 wymienionego planu miejscowego wskazano poza tym, że symbol KD oznacza projektowaną drogę dojazdową w liniach rozgraniczających. Analogiczną informację zawarto w legendzie załącznika nr 1 do poruszanej uchwały z dnia 3 września 2003 r. Szczegółowe ustalenia odnośnie terenów oznaczonych symbolami KD2 i KD3 zawarto w § 9 planu "Ustalenia w zakresie infrastruktury". Przytoczone wyżej zapisy planu wskazują, że symbole KD3 i KD3, za pomocą których oznaczono działki nr [...], odnosiły się do art. 10 ust. 1 pkt 5 lub 6 u.z.p., a nie do art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. Wskazane wyżej postanowienia rozważanego planu miejscowego dotyczyły bowiem lokalizacji drogi wewnętrznej rozumianej jako obsługa infrastruktury technicznej bądź też ustalenia w zakresie lokalnych warunków, zasad lub standardów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Nietrafny jest zatem argument skarżącej, w świetle którego samo oznaczenie poruszanych gruntów jako KD3 i KD2 przesądzało już o przeznaczeniu ich pod drogi publicznej. Odnośnie orzeczenia reformatoryjnego Wojewody doprecyzowującego osnowę decyzji w zakresie określenia osób, do których odnosi się rozstrzygnięcie organu I instancji i wskazanie, iż odmowa ustalenia odszkodowania dotyczy zarówno K. B. jak i E. B. nie był podnoszony zarzut a i Sąd nie znalazł podstaw do jego zakwestionowania. Z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, iż właścicielem działki [...] pierwotnie był W. B. On też był wymieniony w decyzjach podziałowych. Jednakże na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] sierpnia 2010 r. rep. [...] spadek po nim nabyły obie Wnioskodawczynie. Z tych też względów prawidłowo stwierdził Wojewoda, że obie Skarżące były uprawnione do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania na ich rzecz, w trakcie prowadzonego postępowania obie Wnioskodawczynie były reprezentowane przez tego samego pełnomocnika, stąd też nie można mówić o braku udziału jednej ze stron w prowadzonym postępowaniu. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.