II SA/Wa 1822/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starzy sekretarz sądowy Izabela Kaliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – oddala skargę – Inspektor Pracy, na podstawie art. 11 pkt 1, 6, 6a w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404 z późn. zm.), w dniu [...] lutego 2015 r. wydał nakaz nr [...], którym nakazał "[...]" Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w W., dalej określany jako Spółka: 1) ustalenie w tabeli norm wyposażenia pracowników w odzież i obuwie robocze oraz środków ochrony indywidualnej obuwie robocze dla pracowników zatrudnionych na stanowisku sprzedawcy/kasjer w Dziale kas w markecie w O. przy ul [...] Termin wykonania: 30 kwietnia 2015 r. Podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji pracy, art. 2378 i art. 3044 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502), 2) zapewnienie obuwia roboczego pracownikom zatrudnionym na stanowisku sprzedawcy/kasjera w powyżej określonym Dziale kas. Termin wykonania: 15 maja 2015 r. Podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 2377 i art. 3044 ustawy – Kodeks pracy. Pełnomocnik Spółki w dniu [...] kwietnia 2015 r. złożył do Okręgowego Inspektora Pracy w W. wniosek o stwierdzenie nieważności powyżej określonego nakazu i wstrzymanie jego wykonania. Powyżej określony organ, w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał postanowienie nr [...], którym wstrzymał wykonanie przedmiotowego nakazu do czasu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności. Okręgowy Inspektor Pracy w W., na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – zwanej dalej Kpa) w zw. z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 640 z późn. zm.), w dniu [...] lipca wydał decyzję nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego nakazu. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że w myśl art. 2378 § 1 Kodeksu pracy, pracodawca ustala rodzaje środków ochrony indywidualnej oraz odzieży i obuwia roboczego, których stosowanie na określonych stanowiskach jest niezbędne w związku z art. 2376 § 1 i art. 2377 § 1, oraz przewidywane okresy użytkowania odzieży i obuwia roboczego. Natomiast art. 2376 Kodeksu pracy wskazuje, że pracodawca jest obowiązany dostarczyć pracownikowi nieodpłatne środki ochrony indywidualnej zabezpieczające przed działaniem niebezpiecznych i szkodliwych dla zdrowia czynników występujących w środowisku pracy oraz informować go o sposobach posługiwania się tymi środkami. W myśl art. 2377 Kodeksu pracy, pracodawca jest obowiązany dostarczyć pracownikowi nieodpłatnie odzież i obuwie robocze, spełniające wymagania określone w Polskich Normach jeżeli odzież własna pracownika może ulec zniszczeniu lub znacznemu zabrudzeniu albo ze względu na wymagania technologiczne, sanitarne lub bezpieczeństwa i higieny pracy. Natomiast art. 3044 Kodeksu pracy stanowi, iż pracodawca jest obowiązany przydzielić niezbędna odzież roboczą i środki ochrony indywidualnej osobom wykonującym krótkotrwałe prace albo czynności inspekcyjne, w czasie których ich własna odzież może ulec zniszczeniu lub znacznemu zabrudzeniu, a także ze względu na bezpieczeństwo wykonywania tych prac lub czynności. W związku z powyższymi przepisami organ uznał, że zarzut, że nakaz został wydany bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa nie znajduje uzasadnienia. Dalej organ wyjaśnił, że decyzje zawarte w nakazie znajdują potwierdzenie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, a ich treść nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności. Nadto wskazał, że zarzut wskazujący na niewykonalność decyzji zawartych w nakazie oraz trwały charakter ich niewykonalności nie znajduje również uzasadnienia. W orzecznictwie podkreśla się, że nie stanowią powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Decyzje zawarte w przedmiotowym nakazie nie są obarczone wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i nie były niewykonalne w chwili ich wydania i ich niewykonalność nie miała charakteru trwałego. Główny Inspektor Pracy na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w dniu [...] września 2015 r. wydał decyzję nr [...], która utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2015 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności kontrolowanej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek wymieniowych enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 2 Kpa. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że decyzje zawarte w przedmiotowym nakazie nie są dotknięte żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 Kpa. Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, decyzje inspektora pracy znajdują oparcie w obowiązujących przepisach i zostały on powołane w podstawie prawnej nakazu. Dodatkowo Główny Inspektor Pracy podkreślił, że decyzja inspektora pracy nie nakłada na pracodawcę obowiązku ustalenia regulaminu pracy, którego dotyczy przywołany w odwołaniu art. 104² Kodeksu pracy. Nadto inspektor pracy wydał nakaz adekwatny do stwierdzonych nieprawidłowości. Podnoszony przez pracodawcę argument trudności z realizacją decyzji ("zgoda związku zawodowego" na dokonanie zmian w regulaminie pracy) nie może spowodować odstąpienia organów Państwowej Inspekcji Pracy od wykazania stwierdzonych naruszeń i wydania decyzji. Nadto organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione i zobowiązane do wydawania rozstrzygnięć urzeczywistniających obowiązek pracodawcy usunięcia stwierdzonych uchybień dotyczących przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Główny Inspektor Pracy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności. Dodał również, że decyzja nie zawiera wad powodujących nieważność z mocy prawa i możliwa jest jej realizacja i organ odwoławczy nie znajduje uzasadnienia dla uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] września 2015 r. zarzucając organowi, że przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia następujących przepisów: 1) art. 2377 § 1, art. 2378 § 1, art. 3044 Kodeksu pracy w zw. z art. 23711a § 1 pkt 4, art. 1041 § 1 pkt 1 i art. 1042 poprzez przyjęcie, że art. 2377 § 1, art. 2378 § 1, art. 3044 Kodeksu pracy mogą stanowić samoistną podstawę prawną do nałożenia na pracodawcę obowiązku ustalenia obuwia roboczego, podczas gdy proces ustalania i wydawania środków ochrony indywidualnej oraz odzieży i obuwia roboczego wymaga w pierwszej kolejności dokonania konsultacji z przedstawicielami pracowników, a następnie dokonania uzgodnień również ze związkami zawodowymi celem wprowadzenia odpowiednich zmian w Regulaminie pracy; 2) art. 3044 Kodeksu pracy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do dostarczenia obuwia roboczego pracownikom zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, do jakich należą pracownicy Działu Kas; 3) art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji zawartych w przedmiotowym nakazie pomimo, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej i były niewykonalne w dniu ich wydania, a niewykonalność miała charakter trwały: 4) art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 10 § 1, art. 11 i art. 8 Kpa poprzez wydanie decyzji przez organ II instancji zawierającej istotne braki w zakresie uzasadnienia prawnego wydanego rozstrzygnięcia i brak szczegółowego merytorycznego odniesienia się do zarzutów zgłoszonych przez skarżąca w odwołaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymaną nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania. Główny Inspektor Pracy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 stycznia 2016 r. odmówił wstrzymania nakazu inspektora pracy z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Na wstępie podać należy, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) lub zaistnienia innych przesłanek określonych w tym przepisie. Przypomnieć należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane. Nadzwyczajne tryby zaskarżenia decyzji administracyjnej - w przeciwieństwie - do zwyczajnych środków zaskarżenia - powodują, że organ administracji publicznej kontrolujący postępowanie po wniesieniu takiego środka lub wszczęcia postępowania z urzędu może tylko ocenić, czy w sprawie zmaterializowała się konkretna przesłanka określona przez ustawodawcę w art. 156 § 1 Kpa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji wyeliminowane z obrotu prawnego mogą być tylko decyzje obarczone określonymi w art. 156 § 1 Kpa wadami. Nadto przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w ww. przepisie. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 Kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 Kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 Kpa przesłanki nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jako nowe postępowanie w sprawie, toczy się według art. 157 Kpa. Zadaniem organu jest zatem wyłącznie ocena decyzji wydanej w trybie zwykłym pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nie dokonuje - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań a ocenia legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji publicznej dotyczy wyłącznie zbadania, czy decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 Kpa. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało przesądzić, czy Główny Inspektor Pracy zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności nakazu inspektora pracy z dnia [...] lutego 2015 r., który, w ocenie pełnomocnika Spółki, został wydany z rażącym naruszeniem prawa i był niewykonalny w dniu jego wydania oraz jego niewykonalność miała trwały charakter. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 640), w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. W przedmiotowym nakazie organ wskazał przepisy na podstawie których zrealizował prawo wynikające z powyżej przytoczonego przepisu. Zgodnie bowiem z art. 2377 § 1 Kodeksu pracy, pracodawca jest obowiązany dostarczyć pracownikowi nieodpłatnie odzież i obuwie robocze, spełniające wymagania określone w Polskich Normach, a na podstawie art. 2378 § 1, pracodawca ustala rodzaje środków ochrony indywidualnej oraz odzieży i obuwia roboczego, których stosowanie na określonych stanowiskach jest niezbędne w związku z art. 2376 § 1 i art. 2377 § 1, oraz przewidywane okresy użytkowania odzieży i obuwia roboczego. Natomiast zgodnie z art. 3044 Kodeksu pracy pracodawca jest obowiązany przydzielać niezbędną odzież roboczą i środki ochrony indywidualnej osobom wykonującym krótkotrwałe prace albo czynności inspekcyjne, w czasie których ich własna odzież może ulec zniszczeniu lub znacznemu zabrudzeniu, a także ze względu na bezpieczeństwo wykonywania tych prac lub czynności. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika Spółki powyżej przytoczone przepisy mogą stanowić samoistną podstawę nakazu, a nie sposób się doszukać na czym miałoby polegać ich rażące naruszenie w przedmiotowym nakazie. Zarzut podniesiony w skardze, że doszło do rażącego naruszenia tych przepisów (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) nie można uznać za trafny, gdyż w zasadzie związany jest on z ich interpretacją (odmienną wykładnią) w związku innymi przepisami Kodeksu pracy. Tego rodzaju zarzuty mogłyby odnieść zamierzony skutek, ale w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Podkreślić należy, że przy badaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa obowiązkiem weryfikującego organu jest sprawdzenie tego, jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego kwestionowaną decyzję, i czy znajdowały oparcie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym, a także czy wypełniały przesłanki zastosowanego przepisu prawnego - jeśli nie, to czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu. Rzeczą organu nadzoru jest zatem podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o ten sam materiał dowodowy, który był podstawą do wydania ostatecznej decyzji w trybie zwykłym. Przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące jest ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającej na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W ocenie Sądu, taka przesłanka w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, jak również nie zachodzi przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, bowiem zostanie ona spełniona jedynie w przypadku trwałego pozbawienia strony możliwości wykonania nałożonego na nią obowiązku. Za taką trwałą przeszkodę nie można jednakże uznać okoliczności podnoszonych w skardze, a w szczególności związanych z koniecznością konsultacji z przedstawicielami pracowników, czy też konieczności dokonania zmian w Regulaminie Pracy. Okoliczności te mogą mieć wpływ na terminowość wykonania nakazu, jednakże nie oznacza to, że nie można wykonać tego nakazu. Ponadto należy zwrócić uwagę, że organ na wykonie decyzji zawartych w nakazie zakreślił stosunkowo dużo czasu, Spółka też mogła wystąpić o jego przedłużenie w przypadku, gdyby zaistniała taka potrzeba. Reasumując stwierdzić należy, że organ zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] i [...] nakazu inspektora pracy z dnia [...] lutego 2015 r., gdyż nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa, co zostało w pełni wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodać też należy, że uzasadnienie decyzji, wbrew twierdzeniu pełnomocnika Spółki, odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 Kpa. Sąd nie stwierdził również, aby organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył wskazane w skardze przepisy postępowania. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), jak w sentencji wyroku.