II OSK 273/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 313/16 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 313/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącego na zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., stwierdził, że skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, z uchyleniem terminu wniósł zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", [...], z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowienie PINB zostało doręczone bezpośrednio skarżącemu 12 stycznia 2016 r. Zażalenie nadano zaś 20 stycznia 2016 r., w sytuacji gdy termin do wniesienia zażalenia upłynął skarżącemu 19 stycznia 2016 r. Ponadto wskazał, że pełnomocnik skarżącego, który wniósł zażalenie, otrzymał pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym dopiero 20 stycznia 2016 r., a zatem skierowanie postanowienia PINB bezpośrednio na ręce skarżącego jest prawidłowe. W niniejszej sprawie upomnienie i tytuł wykonawczy doręczono również bezpośrednio skarżącemu. Udzielone w postępowaniu głównym temu samemu pełnomocnikowi wcześniejsze pełnomocnictwo z 13 czerwca 2012 r. obejmowało jedynie sprawę legalizacji budynku mieszkalnego. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono, że zostało wydane z naruszeniem art. 10 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie znanej organowi okoliczności doręczenia postanowienia organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny wyłącznie stronie, pomimo znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa z dnia 24 listopada 2014 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi. W takiej sytuacji doręczenie pisma stronie, a nie pełnomocnikowi nie skutkuje rozpoczęciem biegu terminu do dokonania czynności procesowych związanych z doręczeniem. Tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że zażalenie zostało wniesione po terminie. Pełnomocnik skarżącego zgodnie z zakresem udzielonego jej w dniu 24 listopada 2014 r. pełnomocnictwa była upoważniona do reprezentowania skarżącego m.in. w sprawie legalizacji, obowiązku rozbiórki i opłaty legalizacyjnej. Również pełnomocnictwo z dnia 13 czerwca 2012 r. nie powinno być interpretowane zawężająco. Upoważniało ono pełnomocnika do działania w sprawie legalizacji, której kontynuacją jest postępowanie egzekucyjne, prowadzone z uwagi na niewykonanie zapadłej w tamtym postępowaniu decyzji nr [...] o nakazie rozbiórki budynku. Ponadto podniesiono, że pełnomocnik, wnosząc zażalenie, nie wniosła o przywrócenie terminu, gdyż według uzyskanych od klienta informacji termin do złożenia zażalenia upływał 20 stycznia 2016 r. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 313/16, oddalając skargę, wskazał, że w niniejszej sprawie uwzględnienie skargi byłoby możliwe jedynie przy przyjęciu, że zgodnie z zawartymi w niej twierdzeniami, termin do wniesienia zażalenia w ogóle nie rozpoczął biegu a to wobec naruszenia treści art. 40 § 2 K.p.a. Twierdzenia tego Sąd nie podzielił. W ocenie Sądu, postanowienie PINB zapadło w postępowaniu egzekucyjnym, które, jak to prawidłowo podniesiono w odpowiedzi na skargę, zostaje zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwanej dalej "u.p.e.a.", wszczęte z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Stanowi ono przy tym postępowanie odrębne i niezależne od postępowania zasadniczego (rozpoznawczego). Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. w sprawach uregulowanych tym aktem prawnym stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. Oznacza to, że do akt tego postępowania powinno być złożone pełnomocnictwo zgodnie z treścią art. 33 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., do reprezentowania w nim zobowiązanego. Dopiero z chwilą złożenia pełnomocnictwa do akt postępowania egzekucyjnego ma zastosowanie treść art. 40 § 2 K.p.a., na który powołano się w skardze. Z tą bowiem chwilą organ egzekucyjny uzyskuje wiadomość, że strona jest reprezentowana przez pełnomocnika. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że pełnomocnictwo zostało złożone w postępowaniu egzekucyjnym dopiero wraz z zażaleniem na postanowienie PINB. Oznacza to, że w dacie doręczania tego postanowienia wynikający z art. 40 § 2 K.p.a. obowiązek organu nie obciążał. Postanowienie to zostało zatem prawidłowo doręczone do rąk zobowiązanego, a nie pełnomocnika, który wówczas nie został zresztą jeszcze nawet do tego postępowania ustanowiony. Pełnomocnictwa w tym postępowaniu skarżący udzielił dopiero w dniu 20 stycznia 2016 r. Bezskuteczne jest powoływanie się w skardze w tym względzie na treść pełnomocnictwa z 13 czerwca 2012 r. i z 24 listopada 2014 r. Nie zostały one bowiem przed wysłaniem zobowiązanemu postanowienia PINB dołączone do akt postępowania egzekucyjnego zgodnie z treścią art. 33 § 3 K.p.a. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku i najczęściej praktycznej możliwości sprawdzenia czy ewentualnie do akt innych postępowań, w tym postępowań sądowoadministracyjnych (do takich bowiem zostało złożone pełnomocnictwo z dnia 24 listopada 2014 r. – do akt sprawy II SA/Gl 1419/14) strona nie przedłożyła pełnomocnictwa, które ewentualnie swym zakresem mogłoby upoważniać pełnomocnika do występowania w innym, danym postępowaniu, do czego zmierzają faktycznie zarzuty sformułowane w skardze. Nadto Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowe pełnomocnictwa z 13 czerwca 2012 r. i 24 listopada 2014 r. nie obejmowały swoim zakresem umocowania do reprezentowania skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd podniósł, że w odróżnieniu od pełnomocnictwa procesowego, o jakim mowa w art. 91 pkt 2 K.p.c., pełnomocnictwo ogólne w postępowaniu administracyjnym nie obejmuje umocowania do podejmowania czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i wydanie wyroku reformatoryjnego zgodnie z żądaniem skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niepełną kontrolę sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym postanowieniem, skutkującej uznaniem, że organy administracji publicznej nie mają obowiązku i praktycznej możliwości sprawdzenia czy do akt postępowań, w tym postępowań sądowoadministracyjnych, strona przedłożyła pełnomocnictwo, które swoim zakresem mogłoby upoważnić pełnomocnika do działania w innym postępowaniu, nadto uznaniem, że pełnomocnictwo udzielone w dniu 24 listopada 2014 r. nie obejmowało umocowania do działania w postępowaniu przymuszającym do wykonania decyzji wydanej na podstawę przepisów ustawy – Prawo budowalne, a samo postępowanie przymuszające jest odrębnym, nowym postępowraniem z udziałem skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie ani przepisy K.p.a., ani ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie nakładają na organy egzekucyjne obowiązku niejako poszukiwania, czy w innych sprawach, w szczególności sądowoadministracyjnych lub administracyjnych, nie zostało złożone pełnomocnictwo obejmujące swoim zakresem prowadzonego aktualnie przez organ administracyjny postępowania (np. egzekucyjnego). Nie wykazano też w skardze kasacyjnej aby obowiązywały przepisy innych ustaw, które wprowadzałyby w tym zakresie obowiązek ustalania przez organ administracyjny/egzekucyjny faktu złożenia przed stronę postępowania pełnomocnictw do innych spraw. Ponadto powyższy stan prawny stanowi właśnie potwierdzenie tezy o istnieniu odrębności postępowań administracyjnego, sądowoadministracyjnego i egzekucyjnego w administracji. Są to różne postępowania i złożenie do jednego z nich pełnomocnictwa nie oznacza procesowo konieczności uwzględnienia tego pełnomocnictwa z urzędu przez organ w innych odrębnych postępowaniach nawet jeżeli były i są prowadzone przez ten sam organ, jak w tej sprawie PINB. Postępowanie egzekucyjne jest, co prawda, postępowaniem "wtórnym" (następczym) wobec postępowania prowadzonego na podstawie Prawa budowlanego; jednak owa "wtórność" nie ma wpływu na odrębność ww. postępowań. Postępowanie egzekucyjne jest bowiem postępowaniem, którego cel stanowi wykonanie obowiązków wynikających z aktów administracyjnych lub innych aktów poddanych egzekucji. Na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji określone reguły postępowania w omawianym zakresie wynikają z treści art. 33 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie np. przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Natomiast nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa. Dopiero od momentu zawiadomienia organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1993, s. 79, wyroki NSA: z dnia 1 marca 1999 r., II SA 1533/98, Lex nr 46787; z 21 kwietnia 2011 r., II FSK 2075/09). Obowiązujące przepisy wymagają zatem dołączenia do akt sprawy pełnomocnictwa, który to obowiązek obciąża stronę postępowania. To wtedy na organie ciąży obowiązek doręczenia pism pełnomocnikowi. Tym bardziej nie ma podstaw prawnych do żądania uwzględnienia w postępowaniu prowadzonym przez organ pełnomocnictw złożonych w innych postępowaniach, w tym sądowoadministracyjnych. Przeciwne rozwiązanie prawne przeczyłoby racjonalności płynącej z zasady szybkości postępowania oraz oznaczałoby konieczność poszukiwania przez organ innych spraw i ustalania czy "przypadkiem" nie zostało do nich złożone pełnomocnictwo. Ponadto niejako na podstawie treści pełnomocnictwa udzielonego w sprawie głównej nie można z góry zakładać, że każdy akt administracyjny wydany w takiej sprawie nie będzie wykonywany przez mocodawcę, ponieważ do wszczęcia postępowania egzekucyjnego dochodzi w związku z niewykonaniem aktu administracyjnego, a nie ewentualnymi zamierzeniami mocodawcy, które interpretowane w ten sposób stałyby w opozycji do istoty postępowania administracyjnego i wykonalności ostatecznych decyzji. Wskazywane zatem rozwiązanie pozbawione jest prawnie-procesowo usprawiedliwionych podstaw. Dlatego nie możne zostać uznany za trafny pogląd, przyjęty w skardze kasacyjnej, że pełnomocnictwem udzielonym do reprezentowania strony w postępowaniu egzekucyjnym jest dokument, który został złożony do akt innych spraw niż egzekucyjna. Pogląd taki nie jest do przyjęcia nawet wówczas, gdy sprawę prowadzi ten sam organ, ponieważ takie pełnomocnictwo nie wywołuje automatycznie skutku w postępowaniu egzekucyjnym toczącym się z udziałem tej samej strony. Ustanowienie pełnomocnika jest prawem strony, zatem w każdym postępowaniu powinna ona wskazać, czy chce działać przez pełnomocnika (por. wyrok NSA z 13 lipca 2011 r., II FSK 367/10). O czym już wyżej była mowa, istnienia stosunku pełnomocnictwa nie można domniemywać, którą to zasadę zdaje się pomijać autor skargi kasacyjnej, domagając się uwzględnienia faktu złożenia stosownych pełnomocnictw w innych sprawach. Poza tym, co najistotniejsze, niezależnie od powyższej oceny, w sprawie oceniono, że pełnomocnictwa, na które powołuje się strona skarżąca i tak swoim zakresem nie obejmowały postępowania egzekucyjnego w administracji. W szczególności wskazane w skardze kasacyjnej pełnomocnictwo z 24 listopada 2014 r. wyraźnie zakreślało zakres umocowania – w sprawie legalizacji budynku, obowiązku rozbiórki, opłaty legalizacyjnej. Nie obejmowało zatem reprezentacji w postępowaniu egzekucyjnym. Także i tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, co czyni, że sformułowany w niej zarzut naruszenia prawa procesowego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie potwierdziła się bowiem argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca niepełnej kontroli sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym postanowieniem. W tym zakresie Sąd I instancji, kierując się zasadami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkie wymagane prawem elementy i uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy, wyłaniający się z akt sprawy – niewadliwie orzekł w granicach tej sprawy. Granice sprawy wyznaczyło zaś zaskarżone postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, wszczętym z chwilą doręczenia skarżącemu (zobowiązanemu) tytułu wykonawczego. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.