II SA/Kr 197/16

Dnia 25 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. M. na pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia procedury sprzedaży lokalu mieszkalnego postanawia odrzucić skargę Skarżąca T. M. w dniu 18 stycznia 2016 r., złożyła skargę na pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 sierpnia 2015 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia procedury sprzedaży lokalu mieszkalnego, wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy i wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1019/13 w części odnoszącej się do skarżącej, a nadto ukaranie grzywną organu za niewykonanie orzeczenia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie zaskarżone pismo Prezydenta Miasta [...] zawiera elementy decyzji administracyjnej i wyraża wiążącą wolę administracji publicznej, jako akt władczy odmawiający realizacji uprawnienia skarżącej. Zdaniem skarżącej Gmina Miejska [...] swoim działaniem poprzez zmianę uznanej za niezgodną z prawem uchwały (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1019/13 w części dotyczącej § 1 pkt 11 oraz § 8 ust. 1 i 3 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2010 r. nr XC/1203/10 w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców) na inną, ale w podobnym i tożsamym prawnie brzmieniu usiłuje obejść prawo i pozbawić skarżącą możliwości dochodzenia prawomocnie uznanego przez Sąd roszczenia do wykupu lokalu z bonifikatą. Ponadto skarżąca wskazała, że przedmiotowa skarga jest zarazem skargą na bezczynność organu, w tym na niezgodne z prawem niewykonanie ww. prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, podnosząc że zbywanie lokali mieszkalnych na rzecz najemców nie odbywa się w trybie postępowania administracyjnego, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje przy zbywaniu lokali stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego wydawania decyzji administracyjnych, ani jako podstawy do zawarcia umowy sprzedaży, ani też jako podstawy prawnej samoistnego przejścia własności lokalu na najemcę, co w ocenie organu wyłącza możliwość przyjęcia, że w tego typu sprawach mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, a tym samym zaskarżone pismo nie może zostać uznane za decyzję administracyjną. Z tego też powodu sprawa ta nie może być przedmiotem skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Organ podkreślił również, że w jego ocenie regulacje prawne obejmujące kwestie sprzedaży lokali komunalnych nie rodzą po stronie najemców tychże lokali żadnych praw podmiotowych i nie wynika z nich prawo żądania od gminy, jako właściciela mienia komunalnego zbycia nieruchomości. Podobnie zdaniem organu udzielenie bonifikaty przy sprzedaży lokalu komunalnego stanowi jedynie uprawnienie, a nie obowiązek organu zgodnie z warunkami określonymi w uchwale lub zarządzeniu właściwego organu. Organ wskazał ponadto, że powoływany przez skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie zobowiązuje Gminy Miejskiej [...] do działań odnoszących się bezpośrednio do sytuacji prawnej skarżącej, ani tym bardziej do sprzedaży na jej rzecz najmowanego lokalu mieszalnego, a jedynie stwierdza nieważność przepisów uchwały Rady Miasta [...], co ma znaczenie dla procedury stosowanej przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej o nabycie od gminy lokalu mieszkalnego. Tym samym w ocenie organu – wbrew twierdzeniom skarżącej – skierowane do niej zaskarżone pismo stanowiło jedynie informację o możliwości realizacji określonego w art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.) i przysługującego skarżącej prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego, ale bez bonifikaty. Zarządzeniem z dnia 17 lutego 2016 r. rozłączono sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] oraz na pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 sierpnia 2015 r. (znak: [...]) w zakresie dotyczącym skargi na pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 sierpnia 2015 r. (znak: [...]) prowadzonej obecnie pod niniejszą sygnaturą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 1647 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 – dalej jako: o.p.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI o.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Mając na uwadze tak określony zakres właściwości sądów administracyjnych, należy wskazać, że skarga na pismo informacyjne organu dotyczące odmowy udzielenia bonifikaty przy wykupie lokalu komunalnego – stanowiące odpowiedź organu na pismo skarżącej z dnia 9 lutego 2015 r. – nie mieści się w ww. katalogu aktów i czynności podlegających kontroli z punktu widzenia zgodności z prawem. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają w sobie element władztwa administracyjnego, którego brak zaskarżonemu pismu Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 sierpnia 2015 r. Działaniem władczym określa się bowiem taki przejaw działalności organów administracji publicznej, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, ponieważ gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego, w tym m.in. dokonywanie sprzedaży lokali znajdujących się w budynkach stanowiących własność tych jednostek, odbywa się na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.g.n.) i dla swojej ważności wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 u.g.n.), w odniesieniu zaś do sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy dokonywanego w trybie bezprzetargowym, podstawę zawarcia takiej umowy stanowi podpisany wcześniej protokół rokowań (art. 28 ust. 2 i 3 u.g.n.), a zatem czynności te mają charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Dodatkowo ustawodawca w art. 34 u.g.n. (zasada pierwszeństwa nabycia) określił szczegółowe zasady obowiązujące przy sprzedaży, a w art. 68 ust. 1 u.g.n. sformułował ogólne zasady dopuszczalności udzielania bonifikat nabywcom wskazując, że precyzyjne uregulowania w tym zakresie powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w aktach właściwych organów, tj. w niniejszej sprawie odpowiednio w uchwale Rady Miasta [...]. Należy również podkreślić, że nie ma obecnie przepisu u.g.n., który nakazywałby organowi administracji publicznej wydawanie decyzji administracyjnych o sprzedaży lokalu z zasobu gminnego, czy też decyzji o wysokości mającej przysługiwać w związku z taką sprzedażą bonifikaty. Nie ma również podstaw do działania właściwego organu w innych formach władczych w stosunku do konkretnych osób zainteresowanych nabyciem lokalu mieszkalnego z zasobu gminnego. Tym samym jedynym aktem o charakterze administracyjnym podejmowanym w sprawach nabywania i zbywania lokali jest więc – podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.) – uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego określająca zasady gospodarowania nieruchomościami komunalnymi (w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. Nr LXXIX/1199/13 w sprawie zmiany uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców). Wykonanie tej uchwały następuje jednak – faktycznie – w drodze cywilnoprawnych umów, których warunki, a także ewentualny obowiązek lub uprawnienie do ich zawarcia, pozostają poza jurysdykcją sądów administracyjnych, które nie mogą kontrolować, czy też stwierdzać obowiązku podpisania takich umów z określoną bonifikatą udzieloną nabywcy, będącym najemcą (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białystoku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 272/12). Jeśli więc skarżąca uważa, że ma prawo domagać się, aby komunalny lokal mieszkalny, który obecnie zajmuje, został jej sprzedany za określoną cenę, może roszczenie swoje realizować występując z powództwem do sądu powszechnego, np. w oparciu o treść art. 64 k.c. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.