I OSK 342/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dniu 20 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 597/16 w sprawie ze skargi A. S. i R. N. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Prezydenta [...] zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE: Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 597/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. B. i R. N. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Zarząd Dzielnicy [...], uchwałą [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem Miasta [...], działając na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.), zwana dalej: "uchwałą z dnia [...] grudnia 2008 r.", oraz § 12, § 24 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), zwana dalej: "uchwałą z dnia [...] lipca 2009 r.."odmówił zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego małżonków A. S. oraz R. N. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że wnioskodawcy wraz z córką ubiegają się o najem lokalu socjalnego. Obecnie mieszkają w lokalu nr [...] przy ul. S. [...] w W., który wynajmują od osoby prywatnej na podstawie umowy najmu lokalu, zawartej w dniu [...] grudnia 2013 r. na czas nieokreślony. Stwierdził, że przedmiotowy lokal składa się z jednego pokoju i kuchni, a na jedną osobę zamieszkałą w lokalu przypada [...]m2. Wskazał, że dochód w gospodarstwie domowym wnioskodawców wynosi 292,50 zł oraz, że wnioskodawcy mają zawartą umowę najmu lokalu na czas nieoznaczony, a więc posiadają tytuł prawny do zajmowanego lokalu. W stosunku do uchwały została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 24 września 2015 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygnatura akt II SA/Wa 2053/14 stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. W motywach wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała jako oparta na nieważnym przepisie § 6 ust 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. – automatycznie dotknięta jest nieważnością. Podkreślił, że żaden przepis uchwały Rady Miasta [...] z [...] lipca 2009 r automatycznie nie wyłącza z grona osób ubiegających się o najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego [...] osób legitymujących się prywatną umową najmu lokalu mieszkalnego, a organ oparł swoją odmowę jedynie na fakcie wynajmowania lokalu przez rodzinę skarżących, na mocy prywatnej umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w W.i z tego faktu wywiódł, iż skarżący posiadają tytuł prawny do lokalu mieszkalnego Uzasadnienie uchwały nie zawierało żadnych ocen w przedmiocie zbadania potrzeb mieszkaniowych oraz rudnej sytuacji majątkowej skarżących. Ponownie Zarząd Dzielnicy [...] Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem Miasta [...], działając na podstawie § 6 pkt 8 uchwały z dnia [...] grudnia 2008 r oraz § 12, § 24 ust. 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., odmówił zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego skarżących, małżonków A. S. oraz R. N. W uzasadnieniu uchwały, organ odniósł się do uzasadnienia wyżej powołanego wyroku WSA w Warszawie i podał, że swoją uchwałę oparł wyłącznie na § 12 i Komisja mieszkaniowa ponownie sprawę zaopiniowała negatywnie uznając, iż skarżący nie spełniają kryterium dla przyznania lokalu socjalnego. Dalej w uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że wnioskodawcy wraz z córką ubiegają się o najem lokalu socjalnego. Obecnie mieszkają w lokalu nr [...] przy ul [...]w [...], który wynajmują od osoby prywatnej na podstawie umowy najmu lokalu, zawartej w dniu [...] grudnia 2013 r. na czas nieokreślony. Stwierdził, że przedmiotowy lokal składa się z jednego pokoju i kuchni, a na jedną osobę zamieszkałą w lokalu przypada [...] m2. Wskazał, że dochód w gospodarstwie domowym wnioskodawców wynosi 292,50 zł oraz, że wnioskodawcy mają zawartą umowę najmu lokalu na czas nieoznaczony, a więc posiadają tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślili, że organ nie skarżył orzeczenia WSA w Warszawie i zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p. p. s. a.) jest związany motywami sądu. Zarząd Dzielnicy [...], pismem stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta bez naruszenia prawa, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wnioskodawcy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] której zarzucili naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. § 12 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że posiadanie jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu uniemożliwia skuteczne ubieganie się o prawo do lokalu socjalnego, chociaż decydujące znaczenie powinno mieć ustalenie, czy posiadany tytuł prawny do lokalu zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe wnioskodawców, i czy wnioskodawcy nie pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych; - przepisów postępowania, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez pobieżną i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności ograniczenie się do stwierdzenia, że skarżący posiadają umowę najmu lokalu, a także zaniechanie ustalenia, czy mimo to nie pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych; - art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie przez organ do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 września 2015 r. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wskazali między innymi, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie wyklucza skutecznego ubiegania się o najem lokalu socjalnego, gdyż podstawowym kryterium oceny powinno być zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych członka wspólnoty samorządowej, który pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych i nie posiada tytułu do innego lokalu socjalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Także podejmując uchwałę w sprawie niniejszej organ był związany wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2053/14. Sąd I instancji wskazał, że kryteria jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego [...] określa poza § 12 również przepis § 4 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r podjętej na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( t. j. Dz. U. 2014. poz. 150 ze zm.), zwaną dalej: "ustawą o ochronie praw lokatorów". W świetle powołanego przepisu, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m² powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Sąd ten podkreślił, że odmowę zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego, Zarząd Dzielnicy [...][...] uzasadnił wyłącznie faktem wynajmowania przez rodzinę skarżących lokalu mieszkalnego na wolnym rynku, na podstawie umowy najmu lokalu. Pozostałe przesłanki przywołane powyżej nie były przez organ badane, co nie pozwala na uznanie, że jest wynikiem wnikliwej analizy, o której mowa w § 22 uchwały. Sąd ten stwierdził, że żaden przepis uchwały z dnia [...] lipca 2009 r. automatycznie nie wyłącza z grona osób ubiegających się o najem lokalu socjalnego z zasobu [...] , osób legitymujących się umową najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku. Okoliczność ta, na gruncie przepisów ww. uchwały nie powoduje, że wnioskodawcy nie mogą być umieszczeni na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego, o ile spełniają przesłanki określone w § 4 pkt 1 tej uchwały, a nadto znajdują się w niedostatku. Spełnienia tych wymogów przez wnioskodawców organ nie zbadał. Dokonując wykładni zawartego w § 12 ww. uchwały pojęcia "tytuł prawny do lokalu", Sąd I instancji uznał, że zasadnym jest odwołanie się do treści § 6 ust. 1 pkt 1 tej uchwały, który to przepis, stosownie do § 17 uchwały, znajduje zastosowanie do zawierania umów najmu lokali socjalnych. Przepis ten wskazuje jakiego rodzaju tytuł prawny do lokalu wyłącza możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Sąd podkreślił, że treść powyższej regulacji uległa zmianie, po zakwestionowaniu przez WSA w Warszawie w wyroku z 11 października 2012 r., II SA/Wa 1521/12 legalności tego przepisu w poprzednim brzmieniu, zgodnie z którym przyczyną odmowy zawarcia umowy najmu była okoliczność posiadania przez wnioskodawcę, jego małżonka, osobę pozostającą we wspólnym pożyciu lub inna osobę zgłoszoną do wspólnego zamieszkiwania, tytułu prawnego do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części z możliwością jego używania lub posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Aktualnie przepis § 6 ust. 1 pkt 1 stanowi zaś, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że posiadanie takiego tytułu prawnego do lokalu, jak umowa najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku, nie wyklucza zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, nie jest bowiem wymieniona w tym przepisie. Sąd ten stwierdził, że nie zostały wykonane przez organ wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r sygn. akt II SA/Wa 2053/14. Z powyżej przedstawionych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podst. art.147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Prezydent [...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o orzeczenie reformatoryjne i oddalenie skargi. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 12 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. i błędne uznanie, że żaden przepis tej uchwały nie wyłącza z grona osób ubiegających się o najem lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego [...] osób legitymujących się umową najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku. Ponadto zarzucił niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, iż przepis § 12 nie stanowi podstawy do podjęcia przez organ uchwały w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu osoby, która posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie jest słuszny wywód Sądu, iż w przedmiotowej sprawie właściwym jest odwołanie się do treści postanowienia § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały, który to przepis w ocenie Sądu, stosownie do § 17 uchwały znajduje zastosowanie do zawierania umów najmu lokali socjalnych. Argumentowano, że wniosek skarżących został rozpatrzony przez organ na podstawie §12 uchwały z dnia [...] lipca 2009r r., który stanowi, że umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Wskazane kryteria winny być spełnione łącznie. Dlatego też w ocenie autora skargi kasacyjnej, nie można uznać za właściwe stanowisko Sądu I instancji, iż żaden przepis ww. uchwały nie wyłącza z grona osób ubiegających się o najem lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego [...], osób legitymujących się umową najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku. Podniesiono, że unormowanie zawarte § 12 ww. uchwały wywodzi się z art. 23 ust. 2 ustawy ustawy o ochronie praw lokatorów, który stanowi, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nic ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt tej ustawy. Wywodzono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż kryterium nieprzysługiwania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego ustawodawca przypisał jedynie przypadkowi zawierania przez gminę umowy najmu lokalu socjalnego (wyr. NSA z dnia 22 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1318/09), a zatem osoba, która legitymuje się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, nie może wynająć lokalu socjalnego (wyr. WSA w Gdańsku z dnia 23.10.2014r. III SA/Gd 664/14). Przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016r. sygn. akt I OSK 1089/16, w którego uzasadnieniu stwierdzono, że umowa najmu lokalu socjalnego nie może być zawarta również z osobą najmującą lokal na wolnym rynku, a zatem posiadającą zobowiązaniowy (obligacyjny) tytuł prawny do lokalu w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne. Trafnie skarżący kasacyjnie podniósł naruszenie przez Sąd pierwszej instancji § 12 uchwały z dnia [...] lipca 2009 r. przez uznanie, że przepis ten nie wyłącza możliwości zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego gminy z osobą legitymującą się umową najmu lokalu mieszkalnego, i że okoliczność ta nie jest podstawą do wydania przez organ uchwały o odmowie wyrażenia zgody na zakwalifikowanie wnioskodawcy do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Przepis ten stanowi, że "umowa najmu lokalu socjalnego – z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1 [ww. uchwały], z zastrzeżeniem [jej] § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku". Wyrażona w nim norma stanowi odbicie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, o treści: "Umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1". W pierwszej kolejności w niniejszej sprawie zweryfikowania wymaga, czy posiadana przez skarżących umowa najmu lokalu mieszkalnego stanowi tytuł prawny do lokalu uniemożliwiający zawarcie z osobą posiadającą ten tytuł umowę najmu lokalu socjalnego. O tym, że uregulowany w art. 680-692 Kodeksu cywilnego, stosunek najmu lokalu stanowi tytuł prawny do lokalu świadczy już art. 2 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy, zgodnie z którym ilekroć jest w niej mowa o lokatorze to należy przez to rozumieć najemcę lokalu lub osobę używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności. Niewątpliwie zatem ustawodawca uznaje najem za jeden z tytułów prawnych do lokalu. Powyższe zapatrywanie potwierdza jednolicie orzecznictwo Sądu Najwyższego. Z wyroku SN z dnia 22 kwietnia 2005 r. o sygn. akt II CK 655/04 ("Monitor Prawniczy" 2005, nr 10, s. 479) wynika, że przez tytuł prawny do lokalu należy rozumieć każdy tytuł do władania lokalem, w tym także taki, którego źródłem jest uprawnienie o charakterze obligacyjnym. W zapatrywanie to wpisuje się wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2002 r. o sygn. akt I CKN 723/99, zgodnie z którym tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego na gruncie ustawy o najmie lokali mieszkalnych oznacza istnienie stosunku prawnego (rzeczowego, obligacyjnego, opartego na innej podstawie) będącego podstawą do korzystania w imieniu własnym z lokalu mieszkalnego. Za tytuł taki SN uznał np. obligacyjny stosunek użyczenia lokalu (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2002 r. o sygn. akt I CKN 1074/00). W wyroku z dnia 14 lutego 2008 r. o sygn. akt II CSK 484/07 Sąd ten stwierdził, że tytuł prawny do lokalu może mieć oparcie w różnych stosunkach prawnych, w tym nawet w stosunkach prawnorodzinnych. Jak wreszcie wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 stycznia 2013 r. o sygn. akt II PZP 6/12 (OSNP 2013, nr 9-10, poz. 102), "Zwrot »tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu« jest jednoznacznie i jednolicie rozumiany w języku prawniczym jako każdy tytuł prawny, którego przedmiotem jest lokal mieszkalny albo dom, tj. zarówno ten wynikający z praw rzeczowych (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.), jak i ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. z umów cywilnoprawnych – takich np. jak najem, użyczenie)." Przedstawione rozumienie pojęcia "tytułu prawnego do lokalu" aprobuje ponadto piśmiennictwo. Wskazuje się w nim, że tytuł prawny do lokalu obejmuje poza własnością również najem, jak też używanie mieszkania na podstawie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub domu, a także – na podstawie użyczenia, służebności i użytkowania czy stosunku rodzinnego (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ochrona praw lokatorów i najem lokali mieszkalnych. Komentarz, Warszawa 2013, s. 43-47). Tym samym zakres pojęcia "tytułu prawnego do lokalu" nie ogranicza się tylko do stosunków prawnorzeczowych. W rezultacie umowa najmu lokalu socjalnego nie może być zawarta również z osobą najmującą lokal na wolnym rynku, a zatem posiadającą zobowiązaniowy (obligacyjny) tytuł prawny do lokalu w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przedstawione zapatrywanie względem art. 23 ust. 2 analizowanej ustawy, potwierdza także wykładnia funkcjonalna. W jej świetle najem lokali socjalnych ma służyć przede wszystkim wykluczeniu trwałej bezdomności w postaci tzw. bezdachowości, często łączącej się z włóczęgostwem. Wskazana forma pomocy kierowana jest do osób znajdujących się w najgorszej sytuacji, których potrzeby mieszkaniowe w ogóle nie są zaspokajane w jakimkolwiek stopniu, a zatem których pozycja w tym zakresie jest gorsza od wnioskodawców w niniejszej sprawie mogących wszak korzystać z lokalu w celach mieszkalnych. Kształtując politykę państwową i gospodarując ograniczonymi środkami ustawodawca mógł zatem przyjąć, że szybsza forma pomocy publicznej w kwestiach mieszkaniowych – najem lokali socjalnych – będzie kierowana właśnie do osób bezdomnych bądź – w świetle art. 14 cytowanej ustawy – eksmitowanych. Wyrazem tego jest właśnie art. 23 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten, ograniczając pulę osób uprawnionych do najmu lokalu socjalnego, przy deficycie tego typu lokali we władaniu gmin, umożliwia skrócenie okresu oczekiwania na nie osobom zakwalifikowanym, a zatem szybsze zaspokajanie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych. Założenie leżące u podstaw tego przepisu uwzględnia też § 14 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...], zgodnie z którym pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego przysługuje osobom żyjącym w niedostatku – bezdomnym lub które wskutek określonych w tym przepisie okoliczności staną się bezdomne, jeżeli nie zostanie zawarta z nimi umowa najmu lokalu socjalnego. Zawężająca interpretacja pojęcia "tytułu prawnego do lokalu" – ograniczająca zakaz z art. 23 ust. 2 przywoływanej ustawy – nie odpowiada w tym świetle jednolitemu rozumieniu tego pojęcia ustawowego przyjmowanemu w systemie prawa, w tym przez Sąd Najwyższy na gruncie analizowanej ustawy. Zaakceptowanie zatem uzyskanego przez Sąd I instancji wyniku wykładni, ograniczającego zakres terminu "tytułu prawnego do lokalu" zastosowanego w § 12 analizowanej uchwały [...] do tytułów podanych w jej § 6 ust. 1 pkt 1 (tj. własności, spółdzielczego prawa do lokalu, tytułu przynoszącego pożytki zabezpieczające potrzeby mieszkaniowe), zaburzałoby poczucie bezpieczeństwa uczestników obrotu prawnego w zakresie rozumienia stosowanych w nim pojęć, które można uznać już za utrwalone. Należy podkreślić, że normy wynikającej z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, nie może zawężać akt niższego rzędu, w tym akt prawa miejscowego. Brak jest zatem podstaw do przyjmowania w uchwale, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy, rozwiązań dopuszczających jednak zawieranie umów najmu lokalu socjalnego z wnioskodawcami posiadającymi niektóre rodzaje tytułów prawnych do lokalu. Gdyby wolą ustawodawcy było takie zawężenie normy art. 23 ust. 2 tej ustawy, wówczas sam by go dokonał lub wprowadził odpowiednią delegację na rzecz rady gminy w katalogu wymienionym w jej art. 21 ust. 3. Z uwagi na powyższe nie sposób przyjąć, że tytuł prawny do lokalu, o którym mowa w § 12 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., to wyłącznie jeden z tytułów wskazanych w § 6 ust. 1 pkt 1 tej uchwały. Istotnie, jej § 17 stanowi, że "do zawierania umów najmu lokali socjalnych zastosowanie mają postanowienia § 6". Wzmiankowany § 6 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały stanowi zaś, że "odmawia się zawarcia umowy najmu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie". Przepis ten nie może być jednak, jak wskazano, rozumiany i stosowany na mocy § 17 wskazanej uchwały do zawierania umów najmu lokali socjalnych w sposób, który prowadziłby do zmodyfikowania dyspozycji przepisu ustawowego – art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. W myśl zasady lex superior generali derogat legi inferiori speciali, przepis szczególny aktu miejscowego nie może uchylać czy mieć pierwszeństwo przed przepisem aktu hierarchicznie wyższego – w analizowanym przypadku przed przepisem aktu ustawowego. W rezultacie norma wynikająca z § 6 ust. 1 pkt 1 – w związku z § 17 ww. uchwały Rady [...] z uwzględnieniem art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów – może być tylko w tej części stosowana przez organ do najmu lokali socjalnych z zasobu [...], w jakiej nie podważa obowiązku odmowy zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, jeżeli wnioskodawca posiada jakikolwiek tytuł prawny do lokalu. Ponadto zauważyć należy, że § 12 analizowanej uchwały Rady [...] ma szczególny charakter względem jej § 6 ust. 1 pkt 1 w części odnoszącej się do osoby wnioskodawcy, co potwierdza, że to nie norma z § 12 jest ograniczana na mocy § 17 przez § 6 ust. 1 pkt 1 – jak przyjęli Sąd I instancji oraz skarżący – lecz przeciwnie to ten ostatni przepis znajdzie zastosowanie tylko odnośnie tych podmiotów, do których nie odnosi się hipoteza § 12 rzeczonej uchwały Rady [...]. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że z uwagi na art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, ustalenie przez organ, że wnioskodawca posiada tytuł prawny do lokalu, wyklucza zawarcie z nim umowy najmu lokalu socjalnego, niezależnie od spełnienia przez niego pozostałych kryteriów najmu. Norma wynikająca z tego przepisu została uwzględniona również w § 12 uchwały a dnia 9 lipca 2009 r. Błędny okazał się zatem pogląd Sądu I instancji, że żaden przepis automatycznie nie wyłącza z grona osób ubiegających się o najem lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego [...] osób legitymujących się prywatną umową najmu lokalu mieszkalnego, skoro czynią to zgodnie i jednoznacznie oba przywołane przepisy. Nie wykluczają one za to ubiegania się o najem innego niż socjalny lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Przyjęte zapatrywanie wpisuje się w dotychczasowe orzecznictwo (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., I OSK 1318/09). Zajęte stanowisko koresponduje również z poglądami prezentowanymi w literaturze, że na gruncie art. 23 ust. 2 ww. ustawy osoba, z którą ma być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, nie może mieć tytułu prawnego do lokalu bez żadnych wyjątków, a więc nie może mieć tytułu prawnego do jakiegokolwiek lokalu – i nie ma znaczenia to, gdzie lokal jest położony, czy jest samodzielny, w jakim jest stanie technicznym, kto w nim mieszka i w jakiej części (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ochrona praw lokatorów..., s. 50-61, 448-462). Co istotne w stanie bezspornym jest, że skarżący posiadają tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...]w [...]., wynikający z cywilnoprawnej umowy najmu Mając na uwadze powyższe jasne jest zatem, że skoro wnioskodawcy posiadają tytuł prawny do lokalu w postaci umowy najmu lokalu – a przepis art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz § 12 uchwały z dnia [...] lipca2009 r. wykluczają zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z osobą posiadającą tytuł prawny do lokalu – to tym samym z wnioskodawcami nie mogła zostać zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, wobec czego prawidłowe było odmowne rozstrzygnięcie organu w sprawie. Mając na uwadze wszystko powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, stosując art. 188 w zw. z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Jednocześnie, biorąc pod uwagę opisaną sytuację faktyczną skarżących, w tym ich niezamożność, oraz przedmiot niniejszej sprawy – na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.