II GSK 2392/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 419/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r. oddalił skargę M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: w dniu 21 stycznia 2013 r. w miejscowości W. na przystanku przy ul. G. zatrzymano do kontroli pojazd kierowany przez I. K., którym wykonywany był regularny przewóz osób w imieniu skarżącego. Podczas kontroli, na podstawie okazanego przez kierowcę rozkładu jazdy, ważnego od dnia 29 sierpnia 2012 r., stwierdzono, że przewóz osób był wykonywany z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, gdyż kierowca powinien odjechać z przystanku przy dworcu kolejowym o godz. 9:00, podczas gdy funkcjonariusze dokonujący kontroli oczekując od godz. 8:35 do godz. 9:00, nie zaobserwowali żadnego odjeżdżającego autobusu. Ustalono również, że kierowca zabierał pasażerów już o godz. 8:44 z przestanku przy ul. G. w W., co zostało poświadczone kserokopią sprzedanego biletu. Ustalenia przeprowadzonej kontroli stały się podstawą decyzji Warmińsko-Mazurskiego Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężna w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczącym ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W podstawie prawnej wskazano art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, dalej: u.t.d.). Objętą skargą decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach organ odwoławczy wskazał na art. 18b ust. 1 pkt 3 i 7 u.t.d., zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozu regularnego w krajowym transporcie drogowym wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy oraz zgodnie z warunkami przewozu osób, określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Podkreślił, że na przewoźniku drogowym wykonującym tego rodzaju przewozy spoczywa obowiązek zatrzymywania się na każdym przystanku, który został wskazany w rozkładzie jazdy podanym do publicznej wiadomości na tych przystankach. Naruszenie wymienionych obowiązków oraz warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących między innymi ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości określonej w lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję, przywołując treść art. 18, art. 18b oraz art. 20 i art. 20a u.t.d., wskazał, że w zezwoleniu na wykonywanie transportu drogowego określa się miejscowości, w których znajdują się przystanki - przeznaczone do wsiadania i wysiadania pasażerów i określone w rozkładzie jazdy miejsca zatrzymania się uprawnionego pojazdu transportu publicznego, oznaczone odpowiednimi znakami drogowymi z informacją o rozkładzie jazdy, w tym między innymi o godzinach odjazdów środków transportowych. Poza wyznaczonymi przystankami obowiązuje określony w art. 18b ust. 2 pkt 3 u.t.d. zakaz zabierania i wysadzania pasażerów. Konsekwencje niezastosowania się do obowiązków wynikających z przywołanych regulacji określono w art. 92 ustawy. Sąd podkreślił, że kary pieniężne, o jakich mowa w art. 92 oraz w art. 93 ustawy, nakładane są na przedsiębiorcę, a nie na kierowcę, w celu zapewnienia należytego wykonywania działalności gospodarczej - świadczenia przewozów drogowych i zagwarantowanie bezpieczeństwa innym uczestnikom ruchu drogowego. Wyjątki od tej odpowiedzialności określone zostały w art. 92a ust. 4 i w art. 93 ust. 7 u.t.d., zgodnie z którymi, postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia bądź w sytuacji, gdy naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Sąd I instancji za bezsporne uznał, przywołując ustalenia organów, że podczas wykonywania przewozu regularnego, naruszone zostały warunki zezwolenia. Zauważył, że faktu naruszenia rozkładu jazdy, co do wyznaczonego przystanku nie kwestionował sam kierowca kierujący w tym czasie autobusem. Wskazał jedynie, że odstępstwo od wyznaczonego przystanku miało charakter wyjątkowy i spowodowane było chęcią pomocy zmarzniętym pasażerom. W ocenie Sądu takie przyczyny nie miały żadnego znaczenia, gdyż przepisy wyłączające odpowiedzialność mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a odpowiedzialność przewoźnika może być wyłączona w ściśle określonych przypadkach - te zaś w sprawie nie miały miejsca. Również stanowisko skarżącego o braku jego wpływu na zachowanie pracownika nie mogło stanowić, zdaniem Sądu, postawy do uchylenia się do kary. Możliwość taka, przewidziana w art. 20a ust. 1 ustawy (niezależnie od przedsiębiorcy, uniemożliwiające przestrzeganie zezwolenia, takie jak np. awaria sieci, roboty drogowe, blokady drogowe) pozwalająca na odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu, także nie miała miejsca w sprawie. Reasumując, Sąd stwierdził, że organy w zakresie postępowania dowodowego działały zgodnie z wymogami z art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. jak również dokonały właściwej interpretacji i wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W podstawie prawnej wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). M. M. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 128 § 1 Kodeksu pracy poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że wyłączną odpowiedzialność za naruszenie przez kierowcę I. K. warunków określonych w zezwoleniu ponosi skarżący, mimo, że nie miał on wpływu na powstanie naruszenia popełnionego przez kierowcę poza czasem pracy; 2. art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie prowadzące do nieuwzględnienia zasady sprawiedliwości społecznej, choć za przewinienia kierowcy popełnione poza czasem pracy odpowiedzialność powinien ponosić on sam, nie zaś zatrudniający go podmiot; 3. art. 32 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i ukaranie skarżącego za uchybienia jego pracownika nie wchodzące w zakres świadczenia pracy, co prowadzi do uprzywilejowania pozycji podmiotu dopuszczającego się czynu sprzecznego z przepisami obowiązującego prawa. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego znak: [...] i poprzedzającej ja decyzji Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Transportu Drogowego znak: [...] ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, mając na uwadze treść art. 183 § 1 p.p.s.a. nakazującego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, a także treść sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących wyłącznie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami faktycznymi sprawy, które zostały przyjęte przez Sąd I instancji w toku kontroli zgodności z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i które stały się podstawą faktyczną zakwestionowanego orzeczenia. Ustalony i niepodważony w sprawie stan faktyczny ma bowiem kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w aspekcie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w tym przede wszystkim zarzutu sformułowanego w punkcie pierwszym, w ramach, którego strona kwestionuje niezastosowanie przez Sąd przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 128 § 1 Kodeksu pracy i przyjęcie wyłącznej odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone przez organy naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym – warunków określonych w zezwoleniu, skutkujących nałożeniem na niego kary pieniężnej. Tak postawiony zarzut, w świetle argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w istocie zmierza do wykazania, że stwierdzone naruszenie zostało popełnione przez kierowcę, który użył "(...) pojazdu służbowego przed rozpoczęciem kursu do realizacji swoich prywatnych celów w postaci pomocy grupie zmarzniętych osób oczekujących na przystanku przy ul. G. W.", na którą to okoliczność skarżący, w jego ocenie, nie miał wpływu, w związku z czym nie powinien ponosić odpowiedzialności za zaistniałe naruszenie. Stanowisko strony przedstawione w ramach opisanego zarzutu nie znajduje podstaw w stanie faktycznym sprawy, który raz jeszcze należy podkreślić, nie był sporny jak również nie został podważony w wywiedzionej skardze kasacyjnej. Przede wszystkim, stan faktyczny sprawy nie wskazuje w jakimkolwiek zakresie, aby kierowca wykonujący przewóz w imieniu skarżącego podjął się go poza czasem pracy w rozumieniu powołanego w ramach omawianego zarzutu art. 128 § 1 Kodeksu pracy, który określa, że czasem pracy jest czas, w którym pracownik pozostaje w dyspozycji pracodawcy w zakładzie pracy lub innym miejscu wyznaczonym do wykonywania pracy. Za okolicznością, iż naruszenie jakiego dopuścił się kierowca pozostawało w związku z wykonywanymi czynnościami zawodowymi (wykonywaniem przewozu osób), a więc w ramach czasu pracy przemawiały zeznania jakie złożył w toku przesłuchania przeprowadzonego w trakcie kontroli oraz załączona do protokołu jako dowód kopia paragonu sprzedaży biletu. Z zeznań kierowcy wynikało, że świadomie, z uwagi na niską temperaturę i z chęci uchronienia pasażerów przez zmarznięciem, pominął on przystanek zlokalizowany na dworcu w W., a kurs rozpoczął od przystanku na ul. G.. Wskazał, przy tym, że zgodnie z rozkładem jazdy kurs powinien rozpocząć od pierwszego z wymienionych przystanków o godzinie 9:00, a na przystanek na ul. G. podjechał już o godzinie 8:45. Dodatkowo wskazał, że zwyczajowo wyjeżdża zgodnie z rozkładem jazdy, a kończąc kurs z G. do W. o godzinie 08:05 do godziny 08:40 czeka na następny kurs w domu. Już zatem z samych przywołanych zeznań wynika, że kierowca wykonujący na rzecz skarżącego przewozy, rozpoczyna pracę jeszcze przed godziną 9:00 (odjazd z przystanku przy dworcu w W.), zaś w dniu kontroli jego działania były podjęte w związku z rozpoczęciem przewozu i nie nosiły, jak starał się wykazać autor skargi kasacyjnej, charakteru czynności prywatnych. Potwierdzeniem tego stanu jest kserokopia paragonu sprzedaży biletu opatrzona w nagłówku danymi przedsiębiorstwa przewozowego skarżącego. Wystawiony on został o godzinie 8:44 w dniu 21 stycznia 2013 r. Niesprzeczne jest wobec tego, że o godzinie uwidocznionej na wymienionym paragonie kierowca podjął czynności związane z realizacją przewozu pasażerów na trasie W. – G., a tym samym rozpoczął on pracę na rzec skarżącego w ramach prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa. Mając na uwadze charakter podjętych przez kierowcę skarżącego działań, których efektem mimo pozytywnych pobudek, było naruszenie warunków zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozów osób, brak było podstaw do stwierdzenia aby naruszenie to powstało w wyniku wystąpienia zdarzeń i okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, nieprzewidywalnym, niezależnym do przedsiębiorcy, na których powstanie nie miał on wpływu. Konsekwencją naruszenia nie było, bowiem zdarzenie o charakterze losowym, obiektywny i takim na wystąpienie którego kierowca nie miał wpływu lub w związku z którym musiałby podjąć niezbędne czy konieczne działania uchybiające warunkom zezwolenia. Odnośnie zaś wpływu skarżącego jako przedsiębiorcy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, który wskazał, że przedsiębiorca, któremu udzielone zostało zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym odpowiada za wszystkie aspekty dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu przewozów w ramach posiadanego zezwolenia, a więc zarówno za zmianę trasy przez kierowców, za zatrzymywanie się kierowców poza przystankami, w miejscach nieprzeznaczonych do wsiadania i wysiadania pasażerów, za zatrzymywanie się przez kierowców na przystankach nieobjętych rozkładem jazdy oraz za naruszanie przez kierowców w inny sposób obowiązującego rozkładu jazdy. Trafnie również podkreślił, że tylko gdy zajdą okoliczności wymienione w art. 20 a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, niezależnie od przedsiębiorcy, uniemożliwiające przestrzeganie zezwolenia, takie jak awaria sieci, roboty drogowe, blokady drogowe, możliwe jest odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu. Bezspornym jest, że takie okoliczności nie miały w sprawie miejsca. Tym samym nie zaistniały przesłanki określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowy, warunkujące odstąpienie od wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 tej ustawy, gdyż jako za okoliczność powstania naruszenia w związku z wykonywanym transportem, na którą skarżący nie miałby wpływ, a które to naruszenie miałoby powstać wskutek zdarzenia lub okoliczności, której podmiot nie mógł przewidzieć, nie można uznać celowego i świadomego zachowania kierowcy wykonującego przewóz na rzecz i w ramach przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącego. Powyższe rozważania czynią również niezasadnymi zarzuty sformułowane w punkcie 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, w których autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, zasad w nich wyrażonych, a których naruszenie miało wynikać z nałożenia na stronę kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowy w wyniku uchybień popełnionych przez kierowcę poza czasem pracy. Jak już wskazano, w sprawie nie było podstaw do uznania, na podstawie ustalonego stanu faktycznego, aby kierowca wykonujący przewóz na rzecz skarżącego w dniu stwierdzonych nieprawidłowości, podjął czynności poza czasem pracy, których konsekwencją było stwierdzone naruszenie. Skoro zaś ustawa o transporcie drogowym nakłada mocą art. 92a odpowiedzialność za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego na przedsiębiorcę, przewidując jednocześnie możliwość uwolnienia się od tej odpowiedzialności w przypadku wypełnienia przesłanek określonych w art. 92c ust. 1 tej ustawy, to stwierdzenie braku podstaw do zastosowania ostatniego z przywołanych przepisów nie stanowi naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. Skarżący poniósł, bowiem karę za naruszenia przepisów prawa rangi ustawowej – ustawy o transporcie drogowym, a więc powszechnie obowiązujących, jako podmiot wykonujący działalność regulowaną tą ustawą i w ramach działań objętych przepisami tego aktu prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.