II OSK 93/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 207/16 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 207/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..] grudnia 2015r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., decyzją z dnia [..] listopada 2014 r. po rozpoznaniu wniosku [..] Spółki z o.o. z siedzibą w L. z dnia 21 sierpnia 2014 r., określił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego budynku usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. Z. w N. oraz częściowo w miejscowości S. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego M. S., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [..] marca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. decyzją z dnia [..] lipca 2015 r. ponownie ustalił środowiskowe uwarunkowania dla spornej inwestycji. Organ I instancji w dniu 6 lipca 2015 r. obwieścił, na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), że w dniu 3 lipca 2014 r ponownie wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Budowa budynku usługowo-handlowego, wielopowierzchniowego z infrastrukturą techniczną w N.". Obwieszczenie z dnia 6 lipca 2015 r., zostało wywieszone w siedzibie organu I instancji (od 6 do 21 lipca 2015r.), Urzędzie Gminy w S. (od 13 do 29 lipca 2015r.) oraz umieszczone w biuletynie informacji publicznej organu I instancji. W piśmie z dnia 20 października 2015 r. M. S.złożył odwołanie od decyzji z dnia [..] lipca 2015r., jednocześnie składając wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skarżący stwierdził, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, ponieważ obwieszczenie z dnia 6 lipca 2015 r. informowało o decyzji z dnia [..] lipca 2014 r. Wyjaśnił, że zaskarżeniem decyzji z dnia [..] lipca 2014 r. nie był zainteresowany, mając na uwadze, że decyzją późniejszą (z dnia [..] marca 2015 r.) organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w tej sprawie. M.S. podał, że o decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..] lipca 2015r. dowiedział się w dniu 20 października 2015 r. podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu I instancji, który poinformował go, że "zapewne przez omyłkę" organu w obwieszczeniu podano błędną datę wydania decyzji ([.]. lipca 2014r. zamiast 3 lipca 2015 r.). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [..] grudnia 2015 r. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [..] lipca 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację opisanego przedsięwzięcia. W uzasadnianiu postanowienia organ stwierdził, że popełnił omyłkę pisarską w obwieszczeniu z dnia 6 lipca 2015 r. Niemniej jednak zdaniem organu, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że ta oczywista omyłka mogła wprowadzić skarżącego w błąd. M. S. aktywnie uczestniczył bowiem w postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku wielkopowierzchniowego w N. Mianowicie, wniósł odwołanie od "pierwszej" decyzji w tej sprawie (z [..] listopada 2014 r.), po rozpoznaniu którego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [..]marca 2015 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ podkreślił, że w spornym obwieszczeniu z dnia 6 lipca 2015 r. jest mowa o ponownym wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Ponadto skarżący w dniu 24 marca 2015 r. ustanowił pełnomocnika, który w dniu 5 czerwca 2015 r. upoważnił aplikanta radcowskiego M. S. do wglądu w akta sprawy. Z powyższego wynika, że M. S. był w posiadaniu informacji na temat przebiegu postępowania w niniejszej sprawie. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [..] lipca 2015 r. M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..] grudnia 2015 r. stwierdzając, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, bowiem organ I instancji popełnił omyłkę pisarską w obwieszczeniu. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, skarżący nie uprawdopodobnił, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu od wniesienia odwołania. Ponadto organ stwierdził, że M.S.który wykonuje zawód radcy prawnego, mając wiedzę o toczącym się postępowaniu administracyjnym i decyzji organu odwoławczego z dnia [..] marca 2015r. nie miał prawa zakładać, że obwieszczenie z dnia 6 lipca 2015 r. dotyczy decyzji z dnia [..] lipca 2014 r. Według organu, skarżący wykazał się niedbalstwem w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym wyroku stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, bowiem skarżący usprawiedliwiał uchybienie terminu do wniesienia odwołania bezspornym błędem w obwieszczeniu o wydaniu decyzji, polegającym na podaniu błędnej daty decyzji, której dotyczyło obwieszczenie - o rok wcześniejszej niż rzeczywista data tej decyzji. Ponadto organ nie naprawił tego błędu, nie dokonał prawidłowego obwieszczenia, przerzucając konsekwencje tego zaniedbania na stronę postępowania. Zdaniem Sądu stanowisko organu nie jest prawidłowe. Stoi bowiem w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, określającymi obowiązki organu prowadzącego postępowanie. Zasady te nie mogą być bowiem rozumiane jedynie jako postulaty określonego zachowania, lecz stanowią obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych. Sprzeczne z art. 8 k.p.a. jest takie działanie organu prowadzącego postępowanie polegające na egzekwowaniu od strony wykonania ciążącego na niej obowiązku w sytuacji, gdy same organy administracji uniemożliwiły stronie jego wykonanie w zgodzie z obowiązującym prawem. Przekracza granice staranności oczekiwanie, że strona, która powinna działać w zaufaniu do organu, przyjmie postawę wręcz przeciwną i będzie sprawdzać, czy obwieszczenie jest prawdziwe i dotyczy decyzji, którą jest zainteresowana. W szczególności zarzutu niedbalstwa nie powinien stawiać stronie organ, który swoim oczywistym niedbalstwem spotęgowanym zaniechaniem usunięcia błędu w obwieszczeniu niewątpliwie przyczynił się do tego, że strona nie wniosła odwołania w terminie. Organ dopuszczając się tego zaniechania naruszył również inną podstawową zasadę postępowania administracyjnego, określoną w art. 9 k.p.a. Organ w jakikolwiek sposób nie poinformował osób zainteresowanych decyzją o błędzie o obwieszczeniu, czyli o okoliczności mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków procesowych. W konsekwencji zamiast czuwać nad tym, aby interesy stron postępowania były należycie chronione, naraził je swoim działaniem na utratę prawa do wniesienia środka odwoławczego. Jako bezzasadne Sąd uznał argumenty organu co do tego, że skarżący jako radca prawny miał wiedzę o toczącym się postępowaniu, wskazując, że obwieszczenie żyje własnym życiem, poza aktami postępowania, którego dotyczy i dlatego trudniej o skojarzenie jego treści z konkretnym postępowaniem, w sytuacji gdy błąd co do daty decyzji takie skojarzenie znacząco utrudnia. Nie ma też istotnego znaczenia okoliczność, że aplikant radcowski miał upoważnienie do przeglądania akt administracyjnych, jeżeli nie wykazano, że rzeczywiście z tego upoważnienia korzystał. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [..] spółka z o.o. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylnie zaskarżonego postanowienia, w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki do przywrócenia terminu. Powołując się na powyższy zarzut skarżaca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o jej oddalenie, kwestionując zasadność podniesionych w niej argumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutu podniesionego w skardze. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a. albowiem wadliwie uznał, że skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..] lipca 2015r. Zatem problem w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy okoliczności podniesione przez skarżącego we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dają podstawę do przyjęcia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja lub postanowienie o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenie przepisów uzasadnia zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie naruszenie prawa niewątpliwie zaistniało w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a to uzasadniało w konsekwencji zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji ww. przepisu. W tej sprawie bowiem organ rozpoznając wniosek M. S. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [..] lipca 2015 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla spornej inwestycji, odmówił stronie przywrócenia tego terminu uznając, że nie uprawdopodobniła ona, iż uchybienie nastąpiło bez jej winy. W ocenie organu przywołane przez stronę okoliczności, że w obwieszczeniu z dnia 6 lipca 2015r. mylnie wskazano datę wydania decyzji, której dotyczy, samo przez się nie uprawdopodobniło braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Sąd pierwszej instancji nie podzielił tego stanowiska i podkreślił, że skarżący uprawdopodobnił okoliczność, iż niedochowanie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący uprawdopodobnił, że błędne oznaczenie przez organ decyzji (daty wydania) w obwieszczeniu wprowadziło go w błąd , a w konsekwencji uniemożliwiło złożenie odwołania. Zgodzić się należy, że działanie organu prowadzącego postępowanie polegające na egzekwowaniu od strony wykonania ciążącego na niej obowiązku w sytuacji, gdy sam organ administracji uniemożliwił stronie jego wykonanie zgodnie z obowiązującym prawem stanowi naruszenia art. 8 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012r. sygn. akt II GSK 1627/11, LEX nr 1291748) Niewątpliwie argumentacja przywołana przez Sąd pierwszej instancji zasługuje na aprobatę, albowiem okoliczności wyżej przedstawione w pełni uzasadniają tezę, że wyjaśnienia przedstawione przez skarżącego we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dają podstawę do przyjęcia, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego, a skoro była to wyłączna przesłanka nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to trafnie przyjęto, że zaskarżone postanowienie narusza art. 58 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu na prośbę zainteresowanego należy przywrócić termin do dokonania czynności jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że jedną z przesłanek, od zaistnienia której uzależnione jest pozytywne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest uprawdopodobnienie, że uchybienie to nastąpiło bez winy zainteresowanego. Uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Nie oznacza zatem udowodnienia braku winy, ale wskazanie z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że dana czynność w określonym przez przepisy prawa czasie nie mogła zostać dokonana z przyczyn nieleżących po stronie zainteresowanego. Zgodnie również z poglądami prezentowanymi w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku wiąże się z obowiązkiem strony dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W konsekwencji o braku winy można mówi tylko w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (tak m.in. B. Adamiak (w) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2014, str. 300; także wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA/Ka 1718/96). Niewątpliwie taką przeszkodą nie do przezwyciężenia, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, było błędne obwieszczenie o wydaniu decyzji. Okoliczności tej organ nie zakwestionował, nie poddał jej również w wątpliwość, podnosząc jedynie, że skoro skarżący uczestniczył w postępowaniu powinien był się zorientować, że obwieszczenie dotyczy innej decyzji. Niemniej jednak to na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Fakt, że organ wprowadził w błąd stronę co do przedmiotu obwieszczenia a następnie nie naprawiając popełnionego błędu wyciągnął konsekwencje prawne wynikające z tego faktu wobec strony postępowania, powoduje, że prawidłowo uznano w motywach zaskarżonego wyroku, iż naruszenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy zainteresowanego. Bez znaczenia jest w tym wypadku to, co podkreśla skarżący kasacyjnie, że M.S. mógł się domyśleć, że doszło do błędnego oznaczenia decyzji na podstawie treści obwieszczenia, które wskazywało na ponowne wydanie decyzji, czy też mógł zweryfikować poprawność obwieszczenia kontaktując się z organem, bowiem taki obowiązek na nim nie spoczywał, a brak podjęcia działań w tym zakresie nie można traktować jako niedbalstwa. Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie wprawdzie kwestionuje przedstawiony w motywach wyroku pogląd Sądu pierwszej instancji, przy czym nie zawiera takiej argumentacji, która pozwoliłaby Naczelnemu Sądowi Administracyjnego na zakwestionowanie zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim jednak argumentacja Sądu pierwszej instancji uwzględnia niezbędne doświadczenie życiowe jakie jest konieczne przy ocenie wniosku strony o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności w powiązaniu z normami procedury administracyjnej wynikającymi w szczególności z art. 8 i 9 k.p.a., czego prawidłowo nie uczynił organ administracji wydając zaskarżone postanowienie. Dotychczasowe rozważania pozwalają na przyjęcie jednoznacznego poglądu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia dokonał jego prawidłowej i zgodnej z prawem oceny. Tym samym przedstawiony zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., przedmiotową skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.