I OSK 2240/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 927/15 w sprawie ze skargi D. W., E. Sz., J. P., M.D., P. Sz. i P. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Gminy Lublin na rzecz P. P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 927/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W., E. Sz., J. P., M. D., P. Sz. i P. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę [...],00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Orzeczeniem Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 1978 r., znak: [...], wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość o pow. [...] ha, będącą własnością H. J. P. Przejęcie nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na cele budowy osiedla mieszkaniowego "X". Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. spadkobiercy wywłaszczonej – obecnie skarżący, wystąpili do Prezydenta Miasta Lublin o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] (Obręb [...] - X, arkusz mapy [...]), położonej w Lublinie przy ul. J. Wojewoda Lubelski, postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia przedmiotowej sprawy i do jej prowadzenia wyznaczył Starostę Lubelskiego. W dniu [...] marca 2015 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny nieruchomości wnioskowanej do zwrotu, na podstawie których ustalił, że przedmiotowy teren jest częściowo nierówny, opadający w kierunku zachodnim, porośnięty gęstą niekoszoną trawą i chwastami, w pozostałej części teren działki objętej wnioskiem, jest równy, porosły kilkuletnimi drzewami liściastymi wokół których rośnie koszona trawa. Z dołączonej do akt dokumentacji geodezyjno-prawnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę na zlecenie wnioskodawców wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, wchodząca obecnie w obszar działki ewidencyjnej [...], oznaczona została jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha. Starosta Lubelski zgromadził w toku postępowania m.in. uwierzytelnioną kopię decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r. zatwierdzającą plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego "X" oraz plan ogólny zagospodarowania terenu os. X z 1977 r., z których wynika że w ramach planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego X miał powstać m.in. ośrodek sportu z halą sportową i zespołem basenów oraz boiskiem piłki nożnej. Organ ustalił, że dla wnioskowanego do zwrotu terenu w dacie wywłaszczenia obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta Lublin "P.", zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] czerwca 1969 r. z późn. zm. Teren ten objęty był również ustaleniami Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy C. w Lublinie, zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] sierpnia 1976 r., z którego wynika, iż leżał w obszarze o symbolu [...] - Dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji "X" z zespołami boisk i płytą stadionu. W tak ustalonym stanie faktycznym Starosta L. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżących. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina Lublin, zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n., przez ich niewłaściwą wykładnię. Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, Wojewoda Lubelski uchylił decyzję organu I instancji i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta L. wadliwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i dokonał błędnego rozstrzygnięcia. Zdaniem Wojewody nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym zieleń znajdująca się na przedmiotowej działce nie mieści się w celu wywłaszczenia. Organ podkreślił, że celu wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci urządzeń towarzyszących, takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi czy zieleń, skoro pod pojęciem osiedla mieszkaniowego rozumie się nie tylko domy mieszkalne, ale także całą infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Przyjęcie takiego założenia możliwe jest w sytuacji zrealizowania głównego celu wywłaszczenia, a więc stworzenia funkcjonalnego osiedla mieszkaniowego, jak miało to miejsce w tej sprawie. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie. Zarzucili naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 136 i art. 137 u.g.n., wskutek błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnego uznania, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji przytoczył na wstępie regulacje art. 136 i art. 137 u.g.n. Powołał się na dominujący w orzecznictwie pogląd, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 u.g.n., nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści. Sąd wskazał, że ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji tego celu. Z decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla X oraz z planu ogólnego zagospodarowania terenu tego osiedla z [...] r. wynika jednoznacznie, że w ramach planu realizacyjnego osiedla miał powstać m.in. ośrodek sportu z halą sportową i zespołem basenów oraz boiskiem piłki nożnej. Z analizy planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wynika, iż przedmiotowy teren był przeznaczony pod usługi sportowe - budowę boiska piłki nożnej. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe wykazało, iż na przedmiotowym terenie nie doszło do realizacji wskazanych wyżej obiektów. Na podstawie oględzin organ ustalił, że teren ten w części jest porośnięty gęstą niekoszoną trawą i chwastami, a w pozostałej części jest porośnięty kilkuletnimi drzewami liściastymi, wokół których rośnie koszona trawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, że na przedmiotowej działce nie tylko nie zostało urządzone boisko piłki nożnej, ale nie powstał żaden inny obiekt sportowy. Co więcej, w ogóle nie powstał na działce zawnioskowanej do zwrotu, jak też na działkach sąsiadujących przewidziany w zatwierdzonym planie realizacyjnym ośrodek sportu z halą sportową i zespołem basenów oraz boiskiem piłki nożnej. Teren ten oraz teren przylegający do projektowanej działki [...] jest niezagospodarowany, porośnięty chwastami oraz nieskoszoną trawą. Tym samym mimo, że osiedle mieszkaniowe zostało wybudowane, to wywłaszczenie nieruchomości obejmującej w tej sprawie działkę wnioskodawców - nie było niezbędne do budowy osiedla. Sąd uznał za oczywiste, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano opisanego celu wywłaszczenia, skonkretyzowanego w oparciu o istniejące w dacie wywłaszczenia dokumenty planistyczne. Ponadto w ocenie Sądu zasadne okazały się zarzuty skarżących, że istniejące na gruncie elementy infrastruktury powstały w sposób dowolny i przypadkowy, w oderwaniu od pierwotnego celu wywłaszczenia. Potwierdzeniem powyższego, jak również tymczasowego i prowizorycznego charakteru zagospodarowania terenu, jest stan zagospodarowania części opisanej działki, uwidoczniony na dołączonych do akt sprawy fotografiach. Sąd zauważył, że o realizacji celu wywłaszczenia, nawet gdyby była nim realizacja zieleni osiedlowej, nie mogą świadczyć kilkuletnie nasadzenia na części projektowanej działki [...], które zostały dokonane już po złożeniu wniosku o zwrot tej nieruchomości, w toku postępowania przed Starostą Powiatowym w Lublinie. Jak ustalono bowiem w postępowaniu odwoławczym, nasadzenia drzew zlokalizowane na przedmiotowej działce wykonane zostały w roku ubiegłym przez Zarząd Dróg i Mostów w Lublinie w ramach nasadzeń kompensacyjnych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Lublin, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna ona zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo iż: — cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany, a zlokalizowany na spornej nieruchomości zieleniec osiedlowy stanowi integralną część tego osiedla, co zaś za tym idzie cel wywłaszczenia został zrealizowany także na spornej nieruchomości; — nie nastąpiła uzasadniająca zwrot nieruchomości zmiana celu wywłaszczenia, a jedynie modyfikacja lokalizacji, która mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, sporna nieruchomość wywłaszczona została bowiem w celu zaspakajania potrzeb mieszkaniowych w ramach osiedla i nadal spełnia tę funkcję, jako integralna cześć tego osiedla. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i oddalenie skargi. Wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący P. P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej koncentrowały się na wykazaniu błędnej oceny stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji, co miało skutkować wydaniem rozstrzygnięcia opartego o błędną wykładnię prawa materialnego – w tym przypadku art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Zarzuty te są bezpodstawne. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, zgodnie z art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przedmiotem wniosku o zwrot, który zainicjował postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie była nieruchomość, która orzeczeniem Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 1978 r., została wywłaszczona na rzecz Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - na cele budowy osiedla mieszkaniowego "X". Tak oznaczony cel wywłaszczenia był niewątpliwie kategorią bardzo pojemną, jednakże w realiach niniejszej sprawy istniały dowody pozwalające na jego doprecyzowanie. Z treści decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego "X" oraz plan ogólny zagospodarowania terenu os. X z [...] r. wynika bowiem, że w ramach planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego X miał powstać m.in. ośrodek sportu z halą sportową i zespołem basenów oraz boiskiem piłki nożnej. Na terenie objętym wnioskiem o zwrot, wedle treści Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Lublin "X" miała powstać infrastruktura rekreacyjno – sportowa, co wprost wynika z ustaleń Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy C. w Lublinie, zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] sierpnia 1976 r. Sporna nieruchomość leżała na obszarze oznaczonym symbolem [...] - Dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji "X" z zespołami boisk i płytą stadionu. Ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów (zdjęć oraz protokołu oględzin) wynika, że sporna nieruchomość w części jest porośnięta niekoszoną trawą i chwastami, a na reszcie rosną kilkuletnie drzewa liściaste, wokół których rośnie koszona trawa. Postępowanie, którego przedmiotem jest rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i ocena, czy zostały zrealizowane cele publiczne wywłaszczenia musi być prowadzone nie tylko z uwzględnieniem przesłanek zwrotu zawartych w regulacjach Rozdziału [...], Działu [...] u.g.n., lecz również z poszanowaniem reguł konstytucyjnych, w szczególności zaś gwarancji jakie daje art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Z jego treści wynika bowiem wprost, że wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ochrona własności, ujęta w zasadę konstytucyjną, determinuje kierunek wykładni przepisów dotyczących zarówno wywłaszczenia jak i zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tym ostatnim przypadku, oceniając stopień realizacji celu wywłaszczenia należy mieć na względzie przede wszystkim interes osoby, którą pozbawiono własności. W demokratycznym państwie prawa nieakceptowalna jest bowiem sytuacja, w której podmiot indywidualny jest pozbawiany własności "na wyrost", a ocena czy cele publiczne zostały osiągnięte dokonywana jest z perspektywy prymatu interesu podmiotu publicznego nad indywidualnym. W kontekście zarzutów skargi kasacyjnej w pełni podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zakwestionował trafność ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy. W okolicznościach niniejszej sprawy fundamentalne znaczenie dla organu odwoławczego miała odpowiedź na pytanie, czy teren objęty wnioskiem o zwrot ma charakter rekreacyjno – sportowy. Pojęcie rekreacji wywodzi się z łaciny (recreatio) i oznacza odpoczynek, rozrywkę, wytchnienie po pracy (por. Słownik wyrazów obcych - red. E. Sobol, Warszawa 1997 r. oraz Słownik języka polskiego wydanie VII - red. M. Szymczak). Z kolei zwrotem sportowy można określić coś, co służy organizacji aktywności fizycznej ukierunkowanej na poprawę zdrowia, kondycji fizycznej lub współzawodnictwo. Ocena, czy na nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia winna być więc dokonana pod kątem ustalenia, czy jej zagospodarowanie odpowiada pojęciu sportu i rekreacji. Aby udzielić odpowiedzi twierdzącej należało wykazać, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot powstała infrastruktura rekreacyjno – sportowa w postaci urządzeń lub obiektów pozwalających na sport i rekreację. Ustalenie, czy doszło do osiągnięcia celu wywłaszczenia musi uwzględniać powołaną wyżej konstytucyjną zasadę ochrony własności oraz dopuszczalności wywłaszczenia na cele publiczne. To z kolei nakłada na organy orzekające w sprawie obowiązek dochowania daleko idącej ostrożności w ocenie okoliczności dotyczących realizacji celu wywłaszczenia. Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na części nieruchomości objętej wnioskiem zasadzone zostały drzewa oraz istnieje koszona trawa, zaś pozostała część jest nieużytkiem z nieuporządkowaną zielenią. W skardze kasacyjnej wskazano, że tego rodzaju zagospodarowanie nieruchomości należy uznać za zieleń osiedlową, stanowiącą infrastrukturę osiedla. Logika takiego wywodu w istocie zmierza do przyjęcia tezy, iż każda forma zagospodarowania nieruchomości szatą roślinną w sposób naturalny bądź zamierzony spełnić może kryterium zieleni osiedlowej, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że może być ona mniej lub bardziej nieuporządkowana w zależności od zasobności podmiotu gospodarującego terenem. Całkowicie umknęło jednak autorowi skargi kasacyjnej to, iż sporna nieruchomość przeznaczona była pod infrastrukturę rekreacyjno – sportową, a nie zieleń osiedlową, co ewentualnie uzasadniałoby czynienie takich rozważań. Niewątpliwie takie przeznaczenie wiązało się z wykonaniem określonych obiektów o tym charakterze, których wszakże nie wybudowano, ewentualnie na zagospodarowaniu terenu odpowiadającym tej funkcji. Tymczasem na spornej nieruchomości nie znajduje się żaden obiekt, który mógłby świadczyć o możliwości realizacji funkcji sportowej lub rekreacyjnej, a istnienie samej zieleni, z perspektywy celu wywłaszczenia uznać trzeba za niewystarczające. Nie można bowiem, bez naruszenia konstytucyjnej reguły ochrony własności, przyjąć założenia, że celowi rekreacji służyć może każdy teren zielony, bez względu na to, co się na nim znajduje. Cel publiczny, na który odjęto nieruchomość, winien być ze względu na art. 21 Konstytucji RP wąsko pojmowany, a wszelkie niejasności należy interpretować na korzyść tego, kogo nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo zostało odjęte na rzecz interesu ogółu. Trudno również podzielić stanowisko strony skarżącej, która uważa, że wspomniany "teren zielony jest niewątpliwie elementem infrastruktury osiedlowej" oraz "stanowił on i stanowi zaplecze zrealizowanych w pobliskim sąsiedztwie budynków wielorodzinnych". Analiza materiału dowodowego ujawniła, że trudno mówić tu o jakiejkolwiek infrastrukturze, a status "zaplecza budynków wielorodzinnych" nijak się ma do funkcji sportowo – rekreacyjnej, która powinna być bezsporna i która została dlań przewidziana. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12.