II SA/Lu 927/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. W., E. S., J. P., M. D., P. S. i P. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżących D. W., E. S., J. P., M. D., P.S. i P.P. od Wojewody kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 15 października 2015 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy [...] od decyzji Starosty L. z dnia 22 czerwca 2015 r., znak: [...], orzekającej o zwrocie projektowanej działki nr [...] o pow. 0,3045 ha, wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zaewidencjonowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, prowadzonym przez Urząd Miasta L. pod nr [...], stanowiącej część aktualnej działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...], położonej w L. przy ul. [...], będącej własnością Gminy L. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zwrotu projektowanej działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał następujący stan sprawy. Orzeczeniem o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu Urzędu Miejskiego w L. z dnia 29 sierpnia 1978 r., znak: [...], na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami, wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość o pow. 0,4614 ha, będącą własnością H. J. P.. Przejęcie nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na cele budowy osiedla mieszkaniowego "R.". Wnioskiem z dnia 13 października 2014 r. spadkobiercy dziedziczący po niej – P. P., J. P., M. D., P. S., E. S. i D. W. (dalej także: skarżący) wystąpili do Prezydenta Miasta L. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] ([...]), położonej w L. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] Wojewoda, postanowieniem z dnia 20 listopada 2014 r., znak: [...], wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia przedmiotowej sprawy i do jej prowadzenia wyznaczył Starostę L.. W dniu 17 marca 2015 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny nieruchomości wnioskowanej do zwrotu, na podstawie których ustalił, że wnioskowany do zwrotu teren jest częściowo nierówny, opadający w kierunku zachodnim, porośnięty gęstą niekoszoną trawą i chwastami, w pozostałej części teren działki objętej wnioskiem, jest równy, porosły kilkuletnimi drzewami liściastymi wokół których rośnie koszona trawa. Następnie w dniu 18 marca 2015 r. Starosta L. przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której pełnomocnik wnioskodawców poparł wniosek o zwrot wskazanej nieruchomości, przy sprzeciwie przedstawicieli Gminy L.. W dniu 9 kwietnia 2015 r. do akt sprawy złożona została dokumentacja geodezyjno-prawna, sporządzona przez uprawnionego geodetę J. Ć., na koszt i zlecenie wnioskodawców, zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej prowadzonej przez Urząd Miasta L. pod nr [...]. W dokumentacji tej nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, wchodząca obecnie w obszar działki ewidencyjnej [...], oznaczona została jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,3045 ha. Pismem z dnia 17 kwietnia 2015 r. Starosta L. zwrócił się do Wydziału Planowania i Wydziału Architektury i Budownictwa UM L. o przekazanie poświadczonej za zgodność planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego oraz dokumentów planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia. W odpowiedzi na powyższe Wydział Architektury i Budownictwa UM L. w dniu 27 kwietnia 2015 r. przekazał uwierzytelnioną kopię decyzji z dnia 29 kwietnia 1978 r. zatwierdzającą plan realizacyjny os. Mieszkaniowego "R." oraz plan ogólny zagospodarowania terenu os. R. z 1977 r., z których wynika że w ramach planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego R. miał powstać m.in. ośrodek sportu z halą sportową i zespołem basenów oraz boiskiem piłki nożnej. Następnie w piśmie z dnia 13 maja 2015 r. Wydział Planowania UM L. poinformował organ pierwszej instancji, że dla wnioskowanego do zwrotu terenu w dacie wywłaszczenia obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. "[...]", zatwierdzony uchwałą nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] 1969 r. ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą nr [...]/72 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] 1972 r. Teren ten objęty był również ustaleniami Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...] w L., zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia 17 sierpnia 1976 r., z którego wynika, iż opisany teren leżał w obszarze o symbolu D 26 ZP - Dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji "R." z zespołami boisk i płytą stadionu. W tak ustalonym stanie faktycznym Starosta L. wskazaną na wstępie decyzją z dnia 22 czerwca 2015 r., orzekł o zwrocie na rzecz skarżących omawianej nieruchomości. Od decyzji Starosty odwołanie wniosła Gmina L., zarzucając organowi naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej także: "ustawa"), przez ich niewłaściwą wykładnię. Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda stwierdził, że zasługuje ono na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta L. wadliwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i dokonał błędnego rozstrzygnięcia. Zdaniem Wojewody, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym zieleń znajdująca się na orzeczonej do zwrotu działce nie mieści się w celu wywłaszczenia - budowy osiedla mieszkaniowego. Organ podkreślił, że celu wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci urządzeń towarzyszących, takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi czy zieleń, skoro pod pojęciem osiedla mieszkaniowego rozumie się nie tylko domy mieszkalne, ale także całą infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Przyjęcie takiego założenia możliwe jest w sytuacji zrealizowania głównego celu wywłaszczenia, a więc stworzenia funkcjonalnego osiedla mieszkaniowego, jak miało to miejsce w tej sprawie. Skoro zatem, jak wskazał Wojewoda, przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod osiedle mieszkaniowe, a zieleń osiedlowa stanowi infrastrukturę osiedla, to przyjąć należy, że nastąpiła modyfikacja celu wywłaszczenia w ramach planowania osiedla mieszkaniowego – zamiast boiska do piłki nożnej utworzono teren zielony. Dlatego też możliwa była modyfikacja celu wywłaszczenia w ramach planowania poszczególnych elementów infrastruktury fragmentu osiedla mieszkaniowego. W ocenie organu odwoławczego, modyfikacja celu wywłaszczenia nie zmieniła jego charakteru z zieleni osiedlowej w sposób swobodny mogą korzystać mieszkańcy osiedla mieszkaniowego. Skargę na decyzję Wojewody złożyli P. P., J. P., M. D., P. S., E. S. i D. W., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili organowi drugiej instancji naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 136 i art. 137 ustawy, wskutek błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnego uznania, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 ustawy, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy, uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ustawy, nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (przykładowo wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2001 r., I SA 241/00, LEX nr 54436, 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/01, LEX nr 149521, 4 września 2003 r., II SA/Gd 1552/00, LEX nr 298527, 16 kwietnia 2009 r., I OSK 581/08, LEX nr 555628, 1 października 2010 r., I OSK 1612/09, LEX nr 745102). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że wywłaszczenia nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący, dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego R. - zgodnie z lokalizacją ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L.. W takiej sytuacji, to jest w związku z dość ogólnie określonym celem wywłaszczenia, ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji tego celu. Nie budzi również wątpliwości, że w świetle pozyskanej przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 29 kwietnia 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny Osiedla Mieszkaniowego R. oraz planu ogólnego zagospodarowania terenu Osiedla R. z 1977 r. wynika jednoznacznie, że w ramach planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego R. miał powstać m.in. ośrodek sportu z halą sportową i zespołem basenów oraz boiskiem piłki nożnej. Z analizy planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego -plansza podstawowa w skali 1:1000 wynika, iż zawnioskowany teren do zwrotu był przeznaczony pod usługi sportowe – pod budowę boiska piłki nożnej. Niewątpliwie również, przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe wykazało, iż na wspomnianym gruncie nie doszło do realizacji wskazanych wyżej obiektów. Jak wynika z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 17 marca 2015 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny nieruchomości wnioskowanej do zwrotu, na podstawie których ustalił, że wnioskowany do zwrotu teren w części jest porośnięty gęstą niekoszoną trawą i chwastami, a w pozostałej części teren działki jest porośnięty kilkuletnimi drzewami liściastymi wokół których rośnie koszona trawa. Nie budzi zatem wątpliwości, że na działce objętej zwrotem nie tylko że nie zostało urządzone boisko piłki nożnej, ale nie powstał żaden inny obiekt sportowy. Co więcej, w ogóle nie powstał na działce zawnioskowanej do zwrotu, jak też na działkach sąsiadujących przewidziany w zatwierdzonym planie realizacyjnym ośrodek sportu z halą sportową i zespołem basenów oraz boiskiem piłki nożnej. Nie wybudowano na tym terenie, bądź w jego obrębie hali sportowej, brak jest jakiegokolwiek basenu, czy boiska do piłki. Teren ten oraz teren przylegający do projektowanej działki [...] jest niezagospodarowany, porośnięty chwastami oraz nieskoszoną trawą. Tym samym mimo, że osiedle mieszkaniowe zostało wybudowane, to wywłaszczenie nieruchomości obejmującej w tej sprawie działkę wnioskodawców - nie było niezbędne do budowy osiedla. Oczywistym jest więc, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano opisanego celu wywłaszczenia, skonkretyzowanego w oparciu o istniejące w dacie wywłaszczenia dokumenty planistyczne. W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska Wojewody, iż została ona zagospodarowana w całości pod elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Podkreślić trzeba, że przyjęcie takiego stanowiska byłoby sprzeczne z dyrektywą ścisłego wykładania celu wywłaszczenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest bowiem stanowisko, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia, określonego ogólnie w decyzji wywłaszczeniowej, możliwe jest w oparciu o archiwalne materiały planistyczne. Ponownie wskazać należy, iż ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze przeznaczonym pod usługi sportowe – pod budowę boiska piłki nożnej. Wskazać należy, że nie każda infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń. Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji". Skoro bowiem nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób zgodny z określonym w opisanych dokumentach planistycznych, nie jest dopuszczalnym uznanie, jak to uczynił organ odwoławczy, że istniejąca na gruncie "infrastruktura osiedla mieszkaniowego" stanowi w istocie realizację celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu zasadne są zarzuty skarżącej, że istniejące na gruncie elementy infrastruktury powstały w sposób dowolny i przypadkowy, w oderwaniu od pierwotnego celu wywłaszczenia. Potwierdzeniem powyższego, jak również tymczasowego i prowizorycznego charakteru zagospodarowania terenu, jest stan zagospodarowania części opisanej działki, uwidoczniony na dołączonych do akt sprawy fotografiach tej nieruchomości, na której to działce – w jej części stanowiącej teren nierówny, opadający w kierunku zachodnim, jak wskazano wyżej, rośnie gęsta, nieskoszona trawa i chwasty, utrudniające niewątpliwie korzystanie z tej nieruchomości. Trzeba przy tym zauważyć, że w ocenie Sądu o realizacji celu wywłaszczenia, nawet gdyby była nim realizacja zieleni osiedlowej, nie mogą świadczyć kilkuletnie nasadzenia na części projektowanej działki [...], które zostały dokonane już po złożeniu wniosku o zwrot tej nieruchomości, w toku postępowania przed Starostą Powiatowym w L.. Jak ustalono bowiem w postępowaniu odwoławczym, "nasadzenia drzew zlokalizowane na działce nr [...] wykonane zostały w roku ubiegłym przez Zarząd Dróg i Mostów w L. w ramach nasadzeń kompensacyjnych". Podkreślenia wymaga, że takie działania, podjęte kilkadziesiąt lat po dokonaniu wywłaszczenia nie mogą świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, nawet gdyby były z nim zgodne, co jednak – jak wskazano wyżej – nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 1 i § 2 w związku z art. 200 P.p.s.a.