II SA/Rz 111/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta Przeworsk z dnia 24 października 2013 r. nr XLII/322/13 w przedmiocie określenia wysokości opłat na cmentarzu komunalnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Przeworsk na rzecz A. M. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 24 października 2013 r. Rada Miasta Przeworska podjęła uchwałę Nr XLII/322/13 w sprawie określenia wysokości opłat na cmentarzach komunalnych w Przeworsku, których wysokość podano w załączniku nr 1. Postanowiono, że opłaty stanowić będą dochód gminy i że należy do nich doliczać podatek VAT. Należy je wnosić do kasy Urzędu Miasta Przeworska i nie będą podlegać zwrotowi. W przypadku nowego grobu mają być wnoszone w terminie 14 dniu od daty przekazania miejsca pod grób przez administratora cmentarza, a po wniesieniu opłaty osoba nabędzie prawo do dysponowania działką cmentarną na okres 30 lat. Przedłużenie zaś umowy na dalsze 30 lat wymagać będzie ponownego uiszczenia opłaty 30-letniej, w celu zapobiegnięcia jego ponownego użycia. W pkt 9 i 10 określono wysokość i termin pobierania opłat zaległych. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego w dniu 3 grudnia 2013 r., poz. 3881. Uchwałę tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. M., domagając się jej uchylenia i stwierdzenia, że narusza ona prawo, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił, że uchwała narusza art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W ocenie skarżącego ustalenie opłat było nielegalne, odbyło się z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, gdyż opłaty są określone w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych, które nie zostały zróżnicowane ze względu na wielkość grobu, jak to uczyniono w uchwale. W odpowiedzi Burmistrz Przeworska wniósł o oddalenie skargi. Podał, że uchwała określa opłaty za chowanie zwłok na cmentarzach komunalnych w Przeworsku, a prawo do ich ustalenia wynika z "art. 4 ust. 1 pkt 2" stanowiącym podstawę dla organów stanowiących samorządu terytorialnego do ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej tych jednostek. Do kategorii tej należą zaś cmentarze komunalne. Opłaty takie mogą być pobierane również na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. II SA/Rz 939/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. M. uznając, że wprawdzie posiadał on interes prawny w zaskarżeniu uchwały, jednak nie został on naruszony w sposób niezgodny z prawem, gdyż uchwała znajduje oparcie w art. 4 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej A. M., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r. I OSK 2144/15, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała dotyczy opłat za działkę na cmentarzach komunalnych, uzależniając ją od wielkości grobu, lecz nie określa żadnych opłat za pochówek. Nie nawiązuje do art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który nie został nawet powołany w jej podstawie prawnej. Nie wskazano ponadto korelacji pomiędzy zapisami uchwały dotyczącymi m.in. okresu, na jaki wnosi się opłaty za miejsce na cmentarzach (30 lat), a normą ustawową odnoszącą się do okresu 20-letniego. Sama zaś ustawa odnosi się do opłat za pochowanie zwłok, kwestii ponownego pochowania zwłok, czy zastrzeżenia w tym zakresie i w żaden sposób nie reguluje zagadnień odpłatności za samo miejsce na cmentarzu. Niewyjaśnienie tych kwestii uniemożliwiało sądowi kasacyjnemu skontrolowanie prawidłowości przyjętego w wyroku sądu I instancji stanowiska o legalności uchwały, a ponadto zabrakło w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji odniesienia się do zarzutów skargi dotyczących legalności pobierania opłat za okres wsteczny, nawet za 30 lat. W piśmie z dnia 1 lutego 2016 r. skarżący A. M. uzupełnił skargę zarzucając naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu pobierania opłat za każdy zaległy rok w związku z niewniesieniem sprzeciwu i polegająca również na tym, że zarządca może pobierać dowolną opłatę za pochowanie zwłok uzależnioną od wielkości grobu; naruszenie art. 7 ust. 3 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że zarządca cmentarza może pobierać opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu w przypadku grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby oraz wprowadzenie obowiązku wnoszenia zastrzeżenia przeciw ponownemu użyciu grobu w przypadku grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby. Zdaniem skarżącego naruszono też art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez określenie wysokości opłat, o których stanowią inne przepisy szczegółowe zawarte w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem uchwał m.in. organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Stosownie do art. 101 ust. 1 (Dz. U z 2016 r., poz. 446 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kwestia dopuszczalności skargi była już kontrolowana w poprzednio prowadzonym postępowaniu i potwierdzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 190 zdanie 1 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2144/15. Na wstępie należy wyjaśnić, że zastosowanie sankcji nieważności uchwały przez sąd administracyjny nie zostało obwarowane rodzajem naruszenia przepisu prawa i ciężarem tego naruszenia. Według art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takie ograniczenie zastosowania sankcji nieważności wprowadza art. 94 ust. 1 u.s.g. stanowiąc, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (patrz wyrok NSA z 26.11.2013 r. sygn. akt I OSK 1901/13) . W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, dlatego nie obowiązują granice czasowe wyżej opisane dla stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały. Zagadnienie charakteru uchwały w sprawie opłat za pochówek zmarłych na cmentarzu został szczegółowo wyjaśniony w powołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1901/13) W doktrynie i orzecznictwie sądowym, w związku z przyjętą teorią wadliwości, przyjmuje się, że zastosowanie sankcji nieważności wobec aktów prawa miejscowego nie jest ograniczone do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa. Z tego jednak zakresu wyłącza się nieistotne naruszenia prawa. Do nieistotnego naruszenia przepisów prawa zaliczone jest naruszenie przepisów prawa przez powołanie niewłaściwej podstawy prawnej z zastrzeżeniem, że w obowiązującym systemie prawa jest przepis zawierający podstawę do podjęcia przedmiotowego aktu. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr XLII/322/13 Rady Miasta Przeworska z dnia 24 października 2013 r. w sprawie określenia wysokości opłat na cmentarzach komunalnych w Przeworsku. Podstawą prawną kwestionowanej uchwały jest art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 18 ust. 2 pkt 8 i 9 lit.) a ustawy o samorządzie gminnym (aktualnie Dz. U z 2016 r., poz. 446 ze zm.) art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.) zwana dalej u.g.k. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2126) zwana dalej ustawą. W art. 7 ustawy o samorządzie gminnym został zawarty otwarty katalog zadań własnych gminy, polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w tym cmentarzy gminnych. Zgodnie z art. 18 ust. 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach (pkt 8), a także podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (pkt 9 lit. a). Natomiast art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego postanawia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego. W cenie Sądu w podstawie prawnej winien być powołany pkt 15 art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, który dotyczy utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a do takich urządzeń użyteczności publicznej należy zaliczyć cmentarz. Umocowanie do wydania uchwały w przedmiocie określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest ograniczone regulacją zawartą w przepisach szczególnych w tym przypadku regulacją wynikającą z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach, który stanowi podstawę do określenia opłat za pochowanie zwłok. Z tych przyczyn za nietrafny należy uznać zarzut skarżącego zawarty w uzupełnieniu skargi z dnia 1 lutego 2016 r. i kwestie te w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzą wątpliwości. Nie oznacza to jednak, że treść uchwał może być podjęta z przekroczeniem delegacji wynikającej z art. 7 ustawy o cmentarzach i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Odnosząc się do podstawy prawnej zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że nie został w niej podany art. 7 ustawy o cmentarzach, a z powołanymi art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej bardziej korespondowałby pkt 15 art. 7 u.s.g. aniżeli podany w podstawie prawnej kontrolowanej uchwały pkt 8 i 9a art. 7 u.s.g. Nieprawidłowości te należy jednak kwalifikować jako nieistotne, gdyż w powszechnie obowiązującym porządku prawnym przepisy prawne, które winny być podane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały funkcjonują. Przeprowadzenia oceny wymaga natomiast treść podjętej uchwały z zakresem przedmiotowym wyznaczonym ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem 20 lat. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenia przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych 20 lat (ust.2). W zaskarżonej uchwale w § 1 pkt 7 określono, że po wniesieniu opłaty osoba nabywa prawo do dysponowania działką cmentarną na okres 30 lat. Z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie i uiści opłatę przewidzianą za pochowanie zwłok, zastrzeżenie takie skutkuje na dalszych 20 lat. Przywołane przepisy art. 7 ust. 1 i 2 nie dają podstawy do wprowadzenia innego okresu niż dwudziestoletni, z upływem którego ustawodawca łączy prawo do ponownego chowania zmarłych, podobnie w przypadku zgłoszenia sprzeciwu i uiszczenia opłaty za pochowanie zwłok powstaje uprawnienie do miejsca pochówku na dalszych 20 lat. Wprowadzenie innego, nawet dłuższego - bo trzydziestoletniego okresu karencyjnego, Sąd uważa za naruszenie przepisów ustawowych, które w tym przedmiocie nie dają żadnych kompetencji organowi stanowiącemu. Zatem określenie innego okresu dla ponownego użycia grobu do pochówku jest sprzeczne z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przyjęcie takiego stanowiska powoduje, że nieobowiązujące stają się opłaty określone w załączniku Nr 1 do zaskarżonej uchwały, gdyż dotyczą okresu trzydziestoletniego, a nie dwudziestoletniego jak tego wymaga ustawodawca. Za sprzeczny z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych Sąd uznaje pkt 8 § 1 uchwały, że przedłużenie umowy na dalsze 30 lat wymaga ponownego uiszczenia opłaty 30 letniej (w roku kalendarzowym, w którym wygasa ważność poprzedniej opłaty), w celu zapobiegnięcia jego ponownemu użyciu. W powoływanej ustawie o cmentarzach ustawodawca w art. 7 ust. 4 wprowadził możliwość umów przedłużających termin, przed upływem, którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. W przepisie tym ustawodawca stworzył dla podmiotów posiadających prawo do dysponowania grobem możliwość przedłużenia umowy, natomiast przepis ust. 2 art. 7 przewiduje możliwość wniesienia sprzeciwu po upływie 20 lat z równoczesnym wniesieniem opłaty na kolejne 20 lat. Skoro w ww. ustawie opłaty są przewidziane na okres 20 lat, to również przedłużenie umowy może nastąpić na kolejnych 20 lat. Sąd zauważa, że w przypadku umów zawartych na czas określony, jej przedłużenie może nastąpić tylko przed upływem jej ważności, zatem określenie, kiedy umowa może być zawarta nie jest naruszeniem przepisu ust. 4 art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Naruszeniem w pkt 8 § 1 zaskarżonej uchwały jest określenie, że następuje to na okres 30 lat, co wyżej zostało już wyjaśnione. Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że ustawodawca łączy uprawnienie do dysponowania miejscem pochówku z okresem, na który została wniesiona opłata za pochowanie zwłok. Upływ okresu, za który była wniesiona opłata bez prolongaty w trybach wyżej opisanych połączonej z wniesieniem opłaty na kolejny okres powoduje utratę uprawnienia do grobu, co skutkuje możliwością użycia grobu do ponownego pochowania zwłok, gdyż prawo do dysponowania miejscem wróciło do zarządcy cmentarzem. Z tego też względu ustawodawca nie przewidział możliwości pobierania, egzekwowania zaległych opłat i dlatego pkt 9 oraz pkt 10 § 1 uchwały wprowadzające termin, do którego mają być uregulowane zaległe opłaty są sprzeczne z art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Granice orzekania sądu administracyjnego wyznacza art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. dlatego też Sąd był uprawniony do zbadania legalności zaskarżonej uchwały, ale nie może wypowiadać się o nakazaniu zwrotu opłat wraz z odsetkami, uiszczonych na podstawie kontrolowanej uchwały. Tylko wniesienie zastrzeżenia i opłaty powoduje powstanie uprawnienia do dalszego korzystania z grobu. Opłaty te mogą być zakwalifikowane, jako opłaty za usługi administratora, polegające na udostępnieniu miejsca pod grób i są związane z pochowaniem zmarłych. Sąd nie uważa też, że zróżnicowanie opłat od wielkości grobu narusza art. 7 ust. 2 ustawy (patrz wyrok NSA w z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK1022/10). Sąd w uzasadnieniu wyroku wypowiedział się już odnośnie ponoszenia opłat w przypadku zgłoszenia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2 art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Ustanawiając na podstawie art. 40 ust. 2 u.s.g. akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów urządzeń użyteczności publicznej organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może naruszać ani modyfikować. Akt prawa miejscowego nie powinien regulować materii należącej do przepisów aktów wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej i to nawet, jeżeli taka regulacja stanowiłaby jedynie powtórzenie obowiązującego przepisu. Skoro art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zawiera kompletną regulację odnośnie wyłączenia możliwości pobierania opłat po upływie 20 lat jak i zgłoszenia zastrzeżenia i uiszczenia opłaty na kolejne 20 lat w stosunku do grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia, to nie było potrzeby powielania tej regulacji w akcie niższego rzędu, jakim jest akt prawa miejscowego. Regulacja ta nie wyłącza jednak pobrania jednorazowej opłaty za miejsce pochówku, na którym ma być urządzony grób murowany. Zakwestionowana uchwała nie określała opłat za tzw. dochowanie zmarłych w grobach murowanych. Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że uchwała w sposób istotny narusza przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości, bowiem pozostała treść normatywna nie czyni zadość minimalnym wymogom wskazanym w delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 1 pkt 2 u.s.g., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Uprawomocnienie sie niniejszego wyroku spowoduje, że uchwała była nieważna od samego początku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.