II SA/Rz 939/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta Przeworska z dnia 24 października 2013 r. nr XLII/322/13 w przedmiocie określenia wysokości opłat na cmentarzu komunalnym -skargę oddala- W dniu 24 października 2013 r. Rada Miasta Przeworska podjęła uchwałę Nr XLII/322/13 w przedmiocie określenia wysokości opłat na cmentarzach komunalnych w Przeworsku. Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 18 ust. 2 pkt 8 i 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 594), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.). W § 1 przedmiotowej uchwały ustalono opłaty obowiązujące na cmentarzach komunalnych, których wysokość określono w załączniku nr 1 do uchwały (pkt 1), wskazano, że opłaty te są dochodami gminy (pkt 2) oraz, że do opłat netto doliczony zostanie podatek VAT (pkt 3) a opłaty należy wnosić do kasy Urzędu Miasta Przeworska (pkt 4) i nie podlegają one zwrotowi (pkt 5). Wskazano także, że opłaty w przypadku nowego grobu wnoszone są w terminie 14 dniu od daty przekazania miejsca pod grób przez administratora cmentarzy (pkt 6). Po wniesieniu opłaty osoba nabywa prawo do dysponowania działką cmentarną na okres 30 lat (pkt 7). Przedłużenie umowy na dalsze 30 lat wymaga ponownego uiszczenia opłaty 30-letniej (w roku kalendarzowym, w którym wygasa ważność poprzedniej opłaty), w celu zapobiegnięcia jego ponownemu użyciu (pkt 8). W pkt 9 i 10 określono wysokość i termin pobierania zaległych opłat. W § 2 stwierdzono, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Przeworska, traci natomiast moc uchwała Rady Miasta Przeworska z dnia 29.01.2013 r., Nr XXXIII/256/13 w sprawie określenia wysokości opłat na cmentarzach komunalnych w Przeworsku (§ 3). Nadto wskazano, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w ww. Dzienniku (§ 4 i 5). Powyższa uchwała została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Podkarp. z dnia 3.12.2013 r., poz. 3881. W dniu 5 marca 2014 r. (data wpływu do organu) A. M. złożył pismo w którym wezwał Radę Miejską w Przeworsku do usunięcia naruszenia prawa, poprzez stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie uchwały, jako niezgodnej z prawem. Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez określenie wysokości opłat mimo braku kompetencji Rady Miasta, bowiem przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ustalają przedmiotowe opłaty. W ocenie wnoszącego wezwanie uchwała narusza także art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wyjaśnił, że uchwała określa opłaty za zastrzeżenie użytkowania grobu zróżnicowane ze względu na jego wielkość, co nie odpowiada opłacie określonej w ustawie (równej wysokości za pochowanie zwłok) a także poprzez określenie opłat za "zaległe opłaty" w przypadku nie opłacenia zastrzeżenia użytkowania grobu w ciągłości. Uchwałą tą określone zostały również opłaty za zastrzeżenie użytkowania grobu w grobowcach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Tymczasem ustawa stanowi, że ww. groby wolne są od opłat za zastrzeżenie użytkowania. A. M. wezwał ponadto organ do zwrotu pobranych na podstawie naruszającej prawo uchwały opłat wraz z odsetkami. Wobec braku udzielenia przez organ odpowiedzi na powyższe wezwanie A. M. w dniu 24 kwietnia 2014 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na uchwałę Rady Miasta Przeworska z dnia 24.10.2013 r. Nr XLII/322/13 wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie, że narusza ona prawo oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zawnioskował ponadto o orzeczenie czy pobierane na podstawie tej uchwały opłaty mają umocowanie prawne a w przypadku jego braku nakazanie ich zwrotu wraz z odsetkami oraz orzeczenie czy pobierane opłaty za "zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu" w przypadku nieokreślenia opłaty "za pochowanie zwłok" jest zgodne z prawem. A. M. podniósł, że ww. uchwała narusza art. 87 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W rozwinięciu zarzutów skarżący podtrzymał stanowisko oraz argumenty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Przeworska wniósł o jej oddalenie i w replice na podniesione zarzuty wskazał, że "na mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawodawca w sposób wyraźny przyznał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego prawo ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej tych jednostek". Istnieje zatem ustawowa delegacja dla Rady Miejskiej w Przeworsku do określania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Przeworsku, które są obiektami użyteczności publicznej. Opłaty te związane są także z chowaniem zwłok, mogą być nakładane na osoby korzystające z cmentarza, w związku z treścią art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, szczególnie gdy przepis ten przewiduje obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu użycia lub ponownego użycia grobu dla celów chowania zmarłego. W piśmie z dnia 1 grudnia 2014 r., stanowiącym odpowiedź skarżącego na wezwanie Sądu do wykazania legitymacji skargowej uprawniającej do kwestionowania uchwały z dnia 24 października 2013 r., A. M. wyjaśnił, że jest adresatem ww. uchwały, zamieszkuje bowiem na obszarze objętym jej działaniem. Uchwała dotyczy opłat za groby jego bliskich, znajdujące się na cmentarzach komunalnych oraz tych które w przyszłości będzie musiał wnosić w związku z pochówkiem jego bliskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594) – na podstawie tego przepisu została wniesiona skarga A. M. – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie więc do legitymacji w postępowaniu administracyjnym poddanym regułom K.p.a. i w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone. Materia skarżonej uchwały mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej (zob. pkt 15 uzasadnienia uchwały TK z dnia 27.09.1994 r. sygn. W.10/93, OTK 1994/2/46), nadto skarga poprzedzona została wezwaniem Rady Miasta w Przeworsku do usunięcia naruszenia prawa (data wpływu do organu 5.03.2014 r.). Odpowiedz na to wezwanie nie została skarżącemu udzielona. Przesądziwszy zatem o dopuszczalności skargi, wniesionej z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a., Sąd zobowiązany był dokonać oceny, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza interes prawny (uprawnienie) skarżącego, o którym mowa w cyt. wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Obowiązek bowiem uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa, tj. obowiązującej w dacie podjęcia uchwały normy prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w tym przepisie łączyć musi naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu skarżącego (interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego) z obiektywnym nieprzestrzeganiem norm prawnych powszechnie obowiązujących przez organ gminy podejmujący uchwałę (zob. wyrok NSA z dnia 9.06.1995 r. sygn. akt IVSA 346/93, ONSA 1996/3/125). Zdaniem Sądu, skarżący posiada legitymację procesową do wniesienia skargi na kwestionowaną uchwałę z dnia 24 października 2013 r. Rady Ministra Przeworska nr XLII/322/13w przedmiocie określenia wysokości opłat na cmentarzach komunalnych w Przeworsku. Adresatami bowiem uchwały opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych są obecni oraz przyszli posiadacze grobów, do których uchwała odnosi się wprost, stwarzając ofertę warunków do świadczenia usług w zakresie korzystania z cmentarza komunalnego (zob. uchwała SN z dnia 26.09.1995 r. sygn. akt III AZP 22/95, OSNP 1996/6/80). Skarżący, posiadając na cmentarzu komunalnym groby swoich krewnych, zobowiązany został do ponoszenia z tego tytułu opłat, a więc kwestionowana uchwała wywiera bezpośredni skutek na jego prawa i obowiązki. Dlatego skarżący posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąc zatem w/w uchwałę na podstawie wspomnianego art. 101 ust. 1 musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawiając go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (zob. wyrok NSA z dnia 17.05.2012 r. sygn. akt I OSK 208/12, Lex 1218851). Zaskarżona uchwała Rady Miasta Przeworska została podjęta m.in. na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 256 ze zm.). Sąd nie podziela zarzutu skargi, iżby ta uchwała została wydana z naruszeniem wspomnianego przepisu "poprzez określenie wysokości opłat mimo braku kompetencji Rady Miasta", czyli z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał. Otóż art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi: "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Przepis ten, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1901/13 (dostępny w internecie) zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawarte w tej normie. Umocowanie do wydania określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych. Również charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określanej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie NSA podzielił poglądy doktryny o umocowaniu do stanowienia aktów prawa miejscowego zawartym w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który wchodzi do uzupełnienia systemu delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, W-wa 2002). Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, podzielając zaprezentowane wyżej obszernie stanowisko NSA, uznaje iż zaskarżona uchwała ma umocowanie do stanowienia aktu prawa miejscowego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. W § 4 tej uchwały prawidłowo wskazano, iż podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Nastąpiło to w Dzienniku z dnia 3 grudnia 2013 r., poz. 3881 (z mocy art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie). Sąd nie podziela także zarzutu skargi, że kwestionowana w niej uchwała została podjęta z naruszeniem art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.), bowiem określa ona opłaty za zastrzeżenie użytkowania grobu ze względu na jego wielkość. Zdaniem Sądu sformułowanie art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych: "po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok" oznacza, że zarówno za pochowanie zwłok, jak i zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu do chowania po upływie 20 lat od poprzedniego pochówku, przewidziana jest opłata, którą uiszcza się dla zachowania praw do danego grobu. Opłaty te mogą być zakwalifikowane jako opłaty za usługi administratora, podlegające na udostępnieniu miejsca pod grób i bez wątpienia opłaty te związane są z pochowaniem zmarłych. Zróżnicowanie tych opłat w zależności od rodzaju i wielkości grobu, jak to ma miejsce w zał. Nr 1 do skarżonej uchwały, wbrew zarzutom skargi, nie stoi w sprzeczności z przepisem art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a tym samym obiektywnie rozumianego interesu prawnego skarżącego, co w rezultacie wyklucza uwzględnienie skargi. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.