II GSK 4033/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 21 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 267/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na informację Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o dofinansowanie zadania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt V SA/WA 267/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Gminy [...] na pismo Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie informacji w sprawie wniosku o dofinansowanie zadania. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Gmina [...], po uprzednim wystosowaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wniosła skargę na wyżej opisane pismo z dnia [...] listopada 2015 r. W piśmie tym zawiadomiono Gminę o odrzuceniu jej wniosku jako niespełniającego wymogów formalnych. Jednocześnie poinformowano stronę o nieumieszczeniu zadania objętego wnioskiem na wstępnej liście rankingowej. Wskazany wniosek został złożony przez skarżącą w trybie regulacji zawartej w "Programie rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" ustanowionym uchwałą Rady Ministrów z dnia 8 września 2015 r. nr RM-111-157-15 (§ 1 uchwały). WSA uzasadniając odrzucenie skargi uznał, że zakwestionowane pismo nie stanowiło aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa), gdyż zasady ww. Programu rozwoju nie przewidywały jakiejkolwiek formy zaskarżenia czy weryfikacji przez wnioskodawców stanowiska dotyczącego odrzucenia wniosków z przyczyn formalnych. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji orzekł powołując w podstawie prawnej art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ppsa. Skargę kasacyjną o powyższego postanowienia wniosła Gmina [...]. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. błędne niezastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w zw. z art. 45 i 184 Konstytucji RP i art. 42 ust. 2 pkt 5b ustawy z dnia z dnia 13 listopada 2003 r. - o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 198), które miało istotny wpływ na wynik sprawy (przejawiający się odrzuceniem skargi - uznaniem, że sprawa nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny), polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I Instancji, że pismo Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. informujące o odrzuceniu z powodu błędu formalnego wniosku Gminy [...], zgłoszonego w konkursie o dofinansowanie zadania pn. "[...]" w ramach programu wieloletniego pn. Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" nie ma charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającego wniosek o udzielenie dofinansowania ze środków publicznych, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, że tego rodzaju sprawa związana z odrzuceniem wniosku dotyczącego otrzymania dotacji (środków publicznych) przez organ administracji publicznej na wykonanie przebudowy dróg gminnych (ul. [...] oraz [...] w [...], ul. [...] w [...] ul. [...] w [...], ul. [...] w [...] oraz remontu ul. [...] i ul. [...] w[...]), powinna być rozstrzygana przez sąd powszechny (sąd cywilny), nie zaś przez sąd administracyjny; - naruszenie przepisu postępowania w rozumieniu art. 174 pkt. 2 ppsa, tj. błędne niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 45 i 184 Konstytucji RP, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na odrzuceniu wniesionej przez Gminę [...] skargi z powodu jej niedopuszczalności wywołanej brakiem drogi sądowej przed sądami administracyjnymi w niniejszej sprawie; - naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. niewłaściwą wykładnię art. 141 § 4 ppsa polegające na uznaniu przez Sąd I instancji za odpowiadające prawu uzasadnienie postanowienia o odrzuceniu skargi, którego treść - sprowadzająca się niemal wyłącznie do cytowania treści przepisów prawa oraz zdania, że pismo Wojewody [...] stanowiącego przedmiot skargi, nie ma charakteru innego aktu z zakresu administracji publicznej (bez podania argumentacji dlaczego tak Sąd I instancji uważa) - sprawia, że rozstrzygnięcie będące przedmiotem skargi kasacyjnej nie poddaje się wcale (albo poddaje się w sposób niezwykle utrudniony) kontroli instancyjnej przez NSA. W świetle powyższych zarzutów Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę Gminy [...] na zawiadomienie o odrzuceniu przez Komisję oceniającą wnioski o dofinansowanie w ramach programu wieloletniego pod nazwą "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" wniosku Gminy, jako niepodlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego w świetle przepisów obowiązujących. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe. Z punktu widzenia istoty omawianej kwestii spornej podnieść należy, że z "Instrukcji oceny przez komisję wniosków o dofinansowanie zadań w ramach programu wieloletniego pod nazwą Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016 - 2019" wynika, że odrzucając wniosek niespełniający wymogów formalnych, Komisja jest zobowiązana niezwłocznie zawiadomić wnioskodawcę na piśmie o powodach odrzucenia wniosku, zaś wnioskodawcy nie przysługuje prawo odwołania (pkt 2.5.). Wprawdzie - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 2968/16 - obowiązek podania "powodu odrzucenia wniosku" to obowiązek umotywowania adresowanego do wnioskodawcy ubiegającego się o przyznanie pomocy finansowej. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że takie pisemne zawiadomienie o odrzuceniu wniosku w jednostronny sposób kształtuje sytuację prawną wnioskodawcy w postępowaniu o dofinansowanie jego projektu - poprzez wyeliminowanie go z tego postępowania. Niewątpliwie w treści powołanej Instrukcji oceny wniosków tryb odwoławczy w sprawach odnoszących się do negatywnej formalnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu zgłaszanego w ramach programu rozwoju został wyłączony. Trzeba jednak mieć na względzie, że zgodnie z załącznikiem do uchwały Rady Ministrów z dnia 8 września 2015r. nr 154/2015 w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" program ten jest programem rozwoju, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.). W myśl zaś art. 30c ust. 1 tej ustawy możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymaga wyczerpania postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją. Stosownie do art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, środek odwoławczy - w postaci protestu - przysługuje w przypadku negatywnej oceny projektu. W pełni uzasadniony jest jednak pogląd, wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 1542/16 (i powołanych tam orzeczeniach), że z negatywną oceną projektu mamy do czynienia w każdej sytuacji gdy projekt nie otrzyma dofinansowania. W każdej z tych sytuacji zatem - wobec ustawowej regulacji zawartej w przytoczonym art. 30b ust. 1 - przysługiwać winien protest. W konsekwencji za dopuszczalną uznać należy także ochronę sądową - w postaci prawa do skargi - nie tylko w przypadkach, gdy organ odmawia przyznania pomocy na podstawie negatywnej merytorycznej oceny projektu ale także gdy negatywnej oceny dokonano ze względów proceduralnych. Za powyższym przemawia konstytucyjne prawo do sądu. W myśl bowiem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W pełni trafny jest przy tym pogląd, że na jednakowych zasadach należy traktować pozbawienie możliwości uzyskania konkretnego prawa (w rozpatrywanej sprawie prawa do dofinansowania) z przyczyn merytorycznych jak i z przyczyn formalnych (proceduralnych). W jednym i drugim przypadku bowiem skutek – w postaci braku dofinansowanie wobec negatywnej oceny wniosku - jest taki sam. W obu tych przypadkach mamy nadto do czynienia ze "sprawą" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, czyli z sytuacją, w której chodzi o czyjeś prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa. Kierując się zatem konstytucyjnym prawem do sądu, nie można przychylić się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę w tej sprawie uznać należy - co do zasady - za dopuszczalną na podstawie art. 3 § 3 ppsa. Jak już powiedziano, uzasadniony jest pogląd, prezentowany w powołanym wyżej orzecznictwie, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dopuszcza również sądową kontrolę aktów i czynności pozbawiających prawa do ubiegania się o dofinansowanie z przyczyn proceduralnych. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1, art. 185 § 1 ppsa orzekł, jak w sentencji postanowienia. Odnośnie wniosku skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania należy zaznaczyć, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.