II GSK 1542/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1027/15 w sprawie ze skargi K. K. na pismo [...] Centrum Przedsiębiorczości z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi dotyczącej trybu konkursu o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1027/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę K. K. w C. na pismo [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi dotyczącej trybu konkursu o dofinansowanie. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] lipca 2015 r. Dyrektor [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. ogłosił konkurs otwarty nr [...] dla wniosków o dofinansowanie ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007- 2013 projektów w ramach Priorytetu I "Badania i rozwój technologiczny (B+R), Innowacje i przedsiębiorczość", 1.2. "Mikroprzedsiębiorstwa i MŚP", Poddziałanie 1.2.4. "Mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa" Typ projektu 13. Rozwój przedsiębiorstw w celu wprowadzenia na rynek nowych lub ulepszonych produktów/usług. Zgodnie z warunkami konkursu wnioski w wersji elektronicznej należało składać w terminie od [...] lipca 2015 r. od godz. 7.30 do czasu, gdy kwota dofinansowania złożonych wniosków o dofinansowanie przekroczy 400 % alokacji przeznaczonej na konkurs lub do zamknięcia konkursu decyzją Dyrektora [...] Centrum Przedsiębiorczości jednak nie później niż do dnia 31 lipca 2015 r. Zgodnie z Regulaminem konkursu, wnioskodawca zamierzający uzyskać dofinansowanie projektu, zobligowany był do złożenia wniosku aplikacyjnego w wersji elektronicznej oraz wersji papierowej. Przy sporządzaniu wniosku o dofinansowanie wnioskodawca zobowiązany był do korzystania z Wniosku Aplikacyjnego Przedsiębiorcy (WAP) oraz instrukcji wypełniania wniosku. Wypełniony formularz WAP należało przesłać do [...] Centrum Przedsiębiorczości za pośrednictwem Lokalnego Systemu Informatycznego (LSI), dostępnego na stronie internetowej. Nabór wniosków o dofinansowanie w ramach konkursu rozpoczął się w dniu [...] lipca 2015 r. o godz. 7.30, zaś konkurs został zamknięty w tym samym dniu o godz. 8.01. Z uwagi na to, że z w związku z formułą techniczną konkursu po stronie wnioskodawców zaistniały trudności techniczne przy składaniu za pośrednictwem LSI wniosków o dofinansowanie, co skutkowało brakiem możliwości skutecznego złożenia wniosku, w toku procedury konkursowej dokonana została zmiana Regulaminu konkursu. Celem tej zmiany było umożliwienie wnioskodawcom, którzy podczas trwania naboru doznali niezależnych od nich trudności technicznych, złożenia skargi dotyczącej wyłącznie trybu konkursu i związanych z nim trudności technicznych występujących przy złożeniu wniosku w wersji elektronicznej. Strona skorzystała z tej możliwości i złożyła skargę z dnia [...] lipca 2015 r., podnosząc zarzuty dotyczące trybu konkursu i związanych z nim trudności technicznych. Skarga została rozpatrzona negatywnie przez organ, który w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. poinformował wnioskodawcę, że w jego ocenie utrudnienia w złożeniu wniosku o dofinansowanie nie wynikały w odniesieniu do strony z nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu, ale z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy. Po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na pismo [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. z dnia [...] sierpnia 2015 r. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji przytoczył treść art. 3 § 1, 2 i 3 p.p.s.a. oraz przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649, dalej u.z.p.p.r.) i stwierdził, że zaskarżone pismo odnosi się do trybu konkursu i związanych z nim trudności technicznych, nie stanowi informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej w rozumieniu art. 30b u.z.p.p.r., jak też nie jest aktem wymienionym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż przepisy ustawy szczególnej, jaką jest ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie traktują w ten sposób rozstrzygnięć wydawanych na mocy tej ustawy. K. K. w C. zaskarżyła postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1027/15 skargą kasacyjną w zakresie odrzucenia skargi, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu mające wpływ na jego treść naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że pismo [...] Centrum Przedsiębiorczości z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie zalicza się do kategorii innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego odrzucenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że kwestią nieuregulowaną w ustawie jest możliwość złożenia skargi na problemy techniczne związane z organizacją konkursu. Zatem zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Skarżąca podkreśliła, że regulacje zawarte w systemie realizacji Programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Biorąc pod uwagę, że są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące, to oznacza, że spełniają kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Skarżąca podała, że w wyniku negatywnego rozpatrzenia jej skargi zaskarżonym pismem doszło do naruszenia prawa i jej interesu prawnego, gdyż nie mogła złożyć wniosku o dofinansowanie i uzyskać dofinansowania w kwocie 606.793,50 zł. Następnie skarżąca przedstawiła zarzuty dotyczące negatywnego rozpoznania przez organ jej skargi z dnia [...] lipca 2015 r. na nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu. Zdaniem skarżącej, pismo z dnia [...] sierpnia 2015 r. spełnia wymagania konieczne do uznania go za inny akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem zostało podjęte w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny oraz dotyczy uprawnień i obowiązków skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zostały właściwie wyartykułowane. Zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji odrzucił skargę na informację –pismo organu – [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. z [...] sierpnia 2015 r. o nieuwzględnieniu skargi na uniemożliwienie skarżącemu K. K. złożenia drogą elektroniczną wniosku o dofinansowanie jego projektu w ramach konkursu nr [...]. W § 9 pkt 1 regulaminu tego konkursu postanowiono, że wnioskodawca może w dniach 29 lipca – 4 sierpnia 2015 r. złożyć skargę dotyczącą wyłącznie trybu konkursu nr [...] i związanych z nim trudności technicznych występujących przy złożeniu wniosku w wersji elektronicznej z wykorzystaniem Wniosku Aplikacyjnego Przedsiębiorcy (WAP) za pośrednictwem LSI podczas trwania naboru o dofinansowanie. W regulaminie nie przewidziano jednak żadnych środków zaskarżenia w razie nieuwzględnienia takiej skargi. Stąd we wspomnianym piśmie [...] Centrum Przedsiębiorczości z [...] sierpnia 2015 r. zamieszczono informację, że niniejsze rozpatrzenie skargi jest wiążące i kończy procedurę skarg dotyczącą tego konkursu. Nadzwyczajny, bo wprowadzony jedynie na użytek tego właśnie konkursu [...] środek odwoławczy w postaci skargi dotyczącej trybu konkursu, właściwie skargi na uniemożliwienie z przyczyn technicznych złożenia wniosku o dofinansowanie drogą elektroniczną należy niewątpliwie potraktować jako środek ochrony prawa do uzyskania dofinansowania według zasad określonych w odpowiednich przepisach prawa unijnego i w przepisach ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Odrzucenie (nieprzyjęcie) wniosku o dofinansowanie składanego w wymaganym trybie elektronicznym dotyczy prawa do uzyskania dofinansowania. Informacja o nieuwzględnieniu skargi przewidzianej w § 9 pkt 1 regulaminu tego konkursu jest w istocie "rozstrzygnięciem" pozbawiającym prawa do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i w rezultacie prawa do uzyskania dofinansowania. W skardze kasacyjnej zasadnie powołano się na art. 26 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z przepisów tych wynika, że podmiot ubiegający się o dofinansowanie ma prawo do oceny jego wniosku w procedurze gwarantującej równy (niedyskryminacyjny) dostęp do pomocy i przejrzystość działania organów decydujących o przyznaniu pomocy. W świetle ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju takimi gwarancjami są protest w przypadku negatywnej oceny projektu (art. 30b ust. 1) i skarga do sądu administracyjnego (art. 30c ust. 1). W orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się pojęcie negatywnej oceny projektu dającej prawo do protestu. W postanowieniu NSA z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1404/12 uznano, że z negatywną oceną projektu mamy do czynienia w sytuacji, w której projekt nie otrzymał dofinansowania, a w wyroku z dnia 22 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 527/14 Sąd przyjął, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje również na pismo informujące o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Sąd dopuszcza zatem ochronę w postaci prawa do skargi sądowej nie tylko w przypadkach, gdy organ odmawia przyznania pomocy na podstawie negatywnej merytorycznej oceny projektu. Kierując się konstytucyjnym prawem do sądu, w myśl którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) Sąd uznaje w swoim orzecznictwie, że na jednakowych zasadach należy traktować pozbawienie możliwości uzyskania konkretnego prawa (w rozpatrywanej sprawie prawa do dofinansowania) z przyczyn merytorycznych i z przyczyn formalnych (proceduralnych). W jednym i drugim przypadku skutek jest bowiem taki sam. W obu tych przypadkach mamy do czynienia ze "sprawą" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, czyli z sytuacją, w której chodzi o czyjeś prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie przewiduje drogi sądowej w przypadku negatywnego rozpatrzenia skargi wprowadzonej w § 9 regulaminu konkursu, ponieważ jest to, jak powiedziano środek nadzwyczajny, wprowadzony na użytek tego tylko konkursu [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ta skarga spełnia funkcję protestu przysługującego w przypadku negatywnej oceny projektu, w rozumieniu nadanym temu określeniu w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z tego powodu i kierując się konstytucyjnym prawem do sądu, nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżone pismo informujące o nieuwzględnieniu skargi nie stanowi informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej w rozumieniu art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W konsekwencji NSA uważa skargę w tej sprawie co do zasady za dopuszczalną na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. Powiedziano już, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dopuszcza również sądową kontrolę aktów i czynności pozbawiających prawa do ubiegania się o dofinansowanie z przyczyn proceduralnych. Z tych wszystkim powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. NSA nie rozstrzygnął o kosztach postępowania, ponieważ w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 3, poz. 42) sąd przyjął, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.