II GSK 3435/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Fundacji [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 538/16 w sprawie ze skargi A Fundacji [...] w W. na rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na A Fundację [...] w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 538/16 oddalił skargę A Fundacja [...] w W. na rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych odrzuciła wniosek fundacji nr [...] "Uczniowie powiatu ostrowskiego rozwijają swoje umiejętności", gdyż nie przeszedł on pomyślnie etapu oceny formalnej: nie spełnił ogólnego kryterium formalnego nr 8 "Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z Regulaminem Konkursu". Wniosek zakładał zakończenie realizacji projektu do dnia 31 lipca 2018 r., podczas gdy termin dla tego konkursu został określony w regulaminie do dnia 30 czerwca 2018 r. Zgłaszając protest fundacja podniosła, iż ograniczenie okresu, w jakim może być zrealizowany projekt zostało dokonane bez wiedzy i zgody Komitetu Monitorującego, a co za tym idzie z naruszeniem art. 110 ust. 2 pkt a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz z naruszeniem art. 14 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020. Według strony, wprowadzając w Regulaminie Konkursu dodatkowy element kryterium wymogów czasowych Instytucja Wdrażająca (IW) przekroczyła posiadane kompetencje, sformułowała dodatkowe kryterium formalne, do ustalenia którego nie miała prawa. Jednostka wdrażająca odmawiając uwzględnienia protestu wskazała, że Kryterium formalne "Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z Regulaminem Konkursu", w brzmieniu wskazanym w załączniku nr 3.1 Kryteria formalne i kryteria dostępu w ramach konkursu nr [...] dla Osi priorytetowej X Edukacja dla rozwoju regionu, Działania 10.1 Kształcenie i rozwój dzieci i młodzieży, Poddziałania 10.1.1 Edukacja ogólna (w tym w szkołach zawodowych) RPO WM – zostało przyjęte Uchwalą 5/II/2015 Komitetu Monitorującego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego z dnia 16 lipca 2015 r. w zgodzie z obowiązującymi przepisami. W polu "Definicja kryterium" wskazano: "W ramach kryterium weryfikowane będzie zgodność wniosku o dofinansowanie z Regulaminem Konkursu w przypadku projektów konkursowych..." Wskazano również, że w ramach kryterium weryfikowany będzie m. in. okres realizacji projektu. Odnosząc się do zapisu w pkt 8.2 Regulaminu dotyczącego końcowej daty kwalifikowalności wydatków organ podniósł, iż zapisy Regulaminu są równorzędne niezależnie od miejsca ich umieszczenia. Zdaniem organu IZ nie naruszyła żadnych procedur wewnętrznych, bowiem zgodnie z treścią "Wytycznych programowych w zakresie wyboru projektów w ramach RPO WM 2014 – 2020" z dnia 29 lipca 2015 r., przyjętych uchwałą ZWM nr [...], Instytucja Zarządzająca może przyjąć założenie do Ram Konkursów, ale nie jest to obligatoryjne. W przypadku przedmiotowego Konkursu Ramy nie zostały opracowane, co nie stanowi o sprzeczności z zapisami Wytycznych. Zdaniem organu zastosowane w Konkursie procedury i kryteria zostały opracowane w poszanowaniu zasady przejrzystości i równego traktowania Wnioskodawców. Sąd I instancji rozpoznający skargę wskazał, iż podstawą jej rozpoznania jest art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, Sąd zwrócił uwagę, iż dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] funkcję Instytucji Zarządzającej pełni Zarząd Województwa [...]. Zarząd Województwa [...] Uchwałą Nr [...] z dnia 11 sierpnia 2015 r. przyjął Wytyczne programowe w zakresie wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014 – 2020. Stanowią one Załącznik Nr 1 do tej Uchwały i adresowane są do Instytucji Pośredniczących zaangażowanych w wybór projektów w ramach RPO WM 2014 – 2020 (MJWPU i Wojewódzki Urząd Pracy w Warszawie). Już chociażby z tego powodu w ocenie Sądu wytyczne muszą regulować zasady wyboru projektów na pewnym stopniu ogólności. Dlatego też na ich podstawie (uwzględniając treść ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. i wytyczne Ministerstwa) Instytucje Pośredniczące opracowują m. innymi szczegółowe Regulaminy Konkursów. W ocenie Sądu MJWPU jest "właściwą instytucją" w rozumieniu art. 40 i art. 41 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów. W Regulaminie Konkursu zamkniętego nr [...] Załącznik 3.1, ogłoszonego przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, jednoznacznie zostało sprecyzowane kryterium nr 8: "Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z Regulaminem Konkursu" oraz w opisie znaczenia tego kryterium wskazano, iż jego niespełnienie skutkuje odrzuceniem wniosku. W definicji kryterium "okres realizacji projektu" został wskazany jako jeden z weryfikowanych elementów. Jest też bezsporne, iż w pkt 8.2 Regulaminu MJWPU dla Konkursu nr [...] określiła termin, w którym kończy się realizacja projektów - na dzień 30 czerwca 2018 r. Wobec wagi tego zapisu został on w tekście poprzedzony słowem "Uwaga!" i został wytłuszczony. Powyższe oraz dotrzymanie wymogów związanych z podaniem Regulaminu Konkursu do publicznej wiadomości zakreślonych w art. 41 ust. 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów, a doprecyzowanych w pkt 6 ppkt 2 Wytycznych programowych w zakresie wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014 – 2020 – daje podstawę do przyjęcia, iż skarżąca podejmując decyzje o złożeniu wniosku na Konkurs nr [...] miała pełną wiedzę na temat obowiązujących w nim kryteriów, terminów i skutków ich niespełnienia. Sąd uznał, iż skoro założenia do ram Konkursu nie powstały, to bezprzedmiotowe są rozważania nad ich znaczeniem i brakiem opracowanych na ich podstawie przez Instytucję Pośredniczącą ram konkursu, w których powinny by się znaleźć informacje o granicznych terminach rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektów, i które to Ramy powinny podlegać akceptacji ZWM. Zauważył, że Instytucji Pośredniczącej zostawiono swobodę w uregulowaniu w Regulaminie tego Konkursu granicznego terminu zakończenia realizacji projektów, co MJWPU uczyniła wskazując datę 30 czerwca 2018 r. Wobec powyższego Sąd uznał złożoną skargę za bezzasadną i ją oddalił. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożyła skarżąca fundacja, zarzucając: Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 w związku z art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (dalej: rozporządzenie), w kontekście art. 110 ust. 2 lit. a) rozporządzenia w zw. z art. 14 ustawy; Naruszenie przepisów postępowania a to art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wobec powyższego wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a. lub alternatywnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na wypadek wskazany w pkt 1 lit. a) wniosła o ustalenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych. W piśmie procesowym organ wniósł o pozostawienie skargi kasacyjnej bez rozpoznania ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem oraz z poszanowaniem zasady przejrzystości i równego traktowania wnioskodawców. Stanowisko to należy uznać za przedwczesne. W swoich rozważaniach Sąd I instancji w istocie nie odniósł się do rzetelności, której naruszenie równa się z naruszeniem zasady równego dostępu do pomocy. Jak wynika z akt sprawy podstawą odrzucenia projektu było niespełnienie przez wnoszącą skargę kasacyjną kryterium formalnego nr 8 załącznika nr 3.1. do Regulaminu Konkursu, zatytułowanego "Kryteria formalne i kryteria dostępu w ramach konkursu (...)", w brzmieniu: "Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z Regulaminem Konkursu/fiszką projektu". Co w stanie sprawy oznaczało to de facto niespełnienie zasad finansowania, a konkretnie kryterium kwalifikowalności wydatków (pkt 8.2. Regulaminu), a nie kryterium czasu realizacji projektu podlegającego sprawdzeniu na etapie oceny formalnej. Utożsamianie kryterium kwalifikalności z kryterium czasu realizacji projektu wynika z tego, że według postanowień Regulaminu Konkursu kwalifikowalność wydatków wyznacza czas realizacji projektu. Zgodnie z pkt 8.2 Regulaminu Konkursu jako początkową datę kwalifikowalności wydatków wskazano dzień 1 styczeń 2014 r., natomiast jako końcową – dzień 31 grudzień 2023 r. Wskazano też, że okres kwalifikowalności wydatków w ramach danego projektu określany jest w umowie o dofinansowanie, a także wprowadzono zastrzeżenie, z którego wynika, że "Końcowa data kwalifikowalności wydatków jest granicznym terminem dotyczącym ponoszenia wydatków dla perspektywy finansowej 2014 – 2020, niemniej jednak dla ogłoszonego konkursu wiążący jest termin, w którym kończy się realizacja projektów, tj. dzień 30 czerwca 2018 r." Zastrzeżenie to, a właściwie ocena co do jego skuteczności ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania tej sprawy, ponieważ strona w złożonym projekcie wskazała jako datę początkową realizacji projektu dzień 1 sierpnia 2016 r., natomiast jako datę końcową - dzień 31 lipca 2018 r. Wskazany czas realizacji projektu mieścił się więc w określonym dla tego działania terminie 24 miesięcy, zatwierdzonym przez Komitet Monitorujący RPOWM jako kryterium dostępu. Natomiast przekroczony został wyznaczony w Regulaminie Konkursu termin końcowy realizacji tego projektu, tj. dzień 30 czerwca 2018 r. Powstała więc wątpliwość, czy wprowadzone w Regulaminie Konkursu niejako podwójne ograniczenie czasu realizacji programu jest prawnie zasadne, a tym samym czy stanowisko organu zaprezentowane w rozstrzygnięciu, zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji jest prawidłowe. Wątpliwości co prawidłowości przeprowadzonej kontroli przez Sąd I instancji pogłębia analiza dalszych postanowień tego Regulaminu w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz czasu realizacji projektu na tle obowiązującej regulacji prawnej w tym zakresie. Jak wynika bowiem z treści pkt 5 Regulaminu Konkursu zatytułowanego "Wymagania czasowe" Wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie określa datę rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektu, mając na uwadze, iż okres realizacji projektu jest tożsamy z okresem, w którym poniesione wydatki mogą zostać uznane za kwalifikowane, a więc de facto odsyła do pkt 8.2 Regulaminu Konkursu. Z drugiej jednak strony wprowadzony został zapis, z którego wynika, że okres realizacji projektu nie powinien przekraczać 24 miesięcy. Dodatkowo w pkt 5 zostało zawarte zastrzeżenie, którego adresatem w ocenie NSA powinien być organ, a nie wnioskodawcy, sugerujące zainteresowanym, aby przy obliczaniu terminu realizacji projektu uwzględnili oni terminy związane z procedowaniem nad wnioskiem, a więc okoliczności, na które w całości lub w znacznym stopniu nie mają oni wpływu, bowiem od organu zależy jak sprawnie dokona oceny formalnej i merytorycznej projektu oraz innych czynności procesowych z tym z procedowaniem nad wnioskami. Oznacza to, że rozpoznanie skargi przez Sąd I instancji wymagało rozważenia, czy wprowadzone ograniczenie, mimo że zdaniem Sąd było ono jasne i z którym każdy z uczestników miał możliwość zapoznania się we właściwym czasie, było zgodne z regułami obowiązującymi w postępowaniu o dofinansowanie. Podjęte przez MJWPU działania stanowią element realizacji polityki spójności, prowadzonej w celu harmonijnego i zrównoważonego rozwoju krajów członkowskich (art. 3 ust. 3 TUE). Na gruncie prawa krajowego, podstawowym aktem prawnym regulujących omawianą materię jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, która w art. 1 ust. 1 stanowi, że "ustawa określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi". Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy instytucja zarządzająca krajowym albo regionalnym programem operacyjnym może, przy zastosowaniu procedury określonej w dalszych postanowieniach tego artykułu, wydawać tzw. wytyczne programowe, dotyczące kwestii szczegółowych dla danego programu operacyjnego, zgodne z wytycznymi horyzontalnymi. Wytyczne programowe stanowią więc instrument realizacji krajowego albo regionalnego programu operacyjnego i mimo że nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, to jednak z uwagi na cel jakiemu służą – określenie w sposób szczegółowy dla danego programu warunków i procedur, o których mowa w art. 2 pkt 32 zawartych w wytycznych horyzontalnych, z wyłączeniem środków pomocy technicznej (art. 7 ust. 6) – stanowią ważny dokument systemu realizacji programu operacyjnego. Kompetencja do wydawania wytycznych programowych należy do instytucji zarządzającej danym programem operacyjnym. W stanie sprawy uchwałą nr [...] Zarząd Województwa [...] z dnia 11 sierpnia 2015 r. przyjął Wytyczne programowe w zakresie wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]. W Wytycznych tych w pkt 5 zatytułowanym "Ramy konkursu" stwierdza się m.in., że IZ może przyjąć założenia do Ram konkursów. Na ich podstawie IP (tj. MJWPU) opracowuje Ramy konkursów i publikuje je na serwisie RPO WM. Ramy konkursów uzupełniają informacje zawarte w harmonogramach, m.in. o graniczne terminy rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektów. Zapisy Ram konkursów odzwierciedlone są w regulaminach konkursów lub wynikowo uwzględnione są w kryteriach oceny projektu. Ramy konkursów podlegają zaakceptowaniu przez ZMW. W okolicznościach sprawy nie zostały przyjęte założenia do Ram konkursów, a w związku z tym zdaniem IP mogła ona w sposób swobodny wprowadzić do Regulaminu Konkursu zapis ograniczający czas realizacji projektu do dnia 30 czerwca 2018 r. Z zapisu tego można jednak wywieść zgoła odmienny wniosek, a mianowicie, że skoro IZ nie skorzystała z tego uprawnienia, to tym samym brak było podstaw do wprowadzania w pkt 8.2 Regulaminu Konkursu dodatkowego (oprócz 24 miesięcy) kryterium określającego czas realizacji projektu i to przy pomocy innego kryterium – kwalifikowalności wydatków. Co może wprowadzać w błąd. Trzeba wreszcie wskazać, że uchwałą nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2014 – 2020 z dnia 16 października 2015 r. zostały zatwierdzone kryteria dostępu i kryteria merytoryczne – szczegółowe dla Działania 10.1, Poddziałania 10.1.1. (por. art. 9 ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 10). Według opisu kryterium dostępu (poz. 1) zatytułowanego "okres realizacji projektu nie przekracza 24 miesiące" czytamy m.in., że ograniczenie czasu realizacji projektu pozwoli projektodawcom na precyzyjne zaplanowanie przedsięwzięcia, co wpłynie na zwiększenie efektywności oraz sprawne rozliczenie finansów projektu. Kryterium weryfikowane na podstawie zapisów wniosku. Spełnienie kryterium jest warunkiem koniecznym do otrzymania dofinansowania. Uzyskanie oceny "0" skutkuje odrzuceniem wniosku. Wypada zauważyć, że to kryterium zostało powielone jak kryterium dostępu w zał. 3.1. do Regulaminu Konkursu, które jak wynika z treści Regulaminu podlegało ocenie na etapie, tzw. oceny formalnej (pkt 12.2). Jak wcześniej zostało wskazane kryterium to zostało przez wnioskodawcę spełnione, realizacja jego projektu obejmowała 24 miesiące. Na marginesie wypada zauważyć, że podnoszona przez autora skargi kasacyjnej argumentacja, wskazująca na specyfikę środowiska, do jakiego jest ten projekt skierowany, poddaje pod wątpliwość realność terminu końcowego, jaki został określony w Regulaminie Konkursu. Nadto, zgodnie z art. 37 ustawy właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (ust.). Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (ust. 2). Przepis ten statuuje zasady ogólne wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny. Naruszenie którejkolwiek z tych zasad stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Przepis ten ustanawia również ogólną regułę, w myśl której projekty podlegają ocenie wyłącznie w zakresie ustanowionych w danym systemie realizacji i zgodnych z przepisem art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego kryteriów wyboru projektów, które i) zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów; ii) są niedyskryminacyjne i przejrzyste; iii) uwzględniają ogólne zasady ustanowione w art. 7 i 8. W kontekście powyższego wypada też wskazać, że stosownie do art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy w regulaminie powinny znaleźć się m.in. kryteria wyboru projektów. Pominięcie któregokolwiek obligatoryjnego elementu w treści Regulaminu stanowi istotne naruszenie prawa, w rozumieniu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a. Nie oznacza to jednak, że skoro właściwa instytucja, o której mowa w ust. 1 tego przepisu przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu, to ma ona nieograniczone w tym zakresie pole działania. Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji (art. 6 ust. 2), a więc jego treść nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznymi horyzontalnymi i wytycznymi programowymi. Jak wcześniej zostało wskazane kryteria wyboru podlegają zatwierdzeniu przez Komitet Monitorujący. Z powyższych względów należało uznać, że Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowo kontroli. Dokonana przez Sąd ocena rozstrzygnięcia nie uwzględnia zasady rzetelność, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę uwzględni wyrażony wcześniej pogląd prawny. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.