II SA/Sz 1035/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Tucznie z dnia 25 maja 2015 r. nr VII/42/2015 w przedmiocie wyrażania zgody uprzedniej na rozwiązanie z radnym stosunku pracy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Tuczno na rzecz skarżącego K. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 25 maja 2015 r. Rada Miejska w T., działając na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody uprzedniej na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. W § 1 uchwały Rada Miejska wyraziła zgodę na rozwiązanie przez Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] umowy o pracę z panem K.M., radnym Rady Miejskiej w T. W uzasadnieniu uchwały podano, że K.M. jest zatrudniony na stanowisku nauczyciela języka angielskiego w Zespole Szkół w T. Dyrektor Zespołu Szkół zaznaczyła w piśmie z dnia 20 maja 2015 r., że konieczność rozwiązania stosunku pracy z nauczycielem K.M. podyktowana jest zmianami organizacyjnymi spowodowanymi zmniejszeniem liczby oddziałów i grup językowych w szkole, co z kolei powoduje, iż od 1 września 2015 r. zatrudnienie w pełnym wymiarze godzin nie jest możliwe. Wnioskodawca przedstawiła uzasadnienie decyzji oparte o obiektywne kryteria i mierniki, które nie wynikają z wykonywania mandatu i wskazują, że decyzja w tym zakresie nie jest arbitralna. Dalej Rada wskazała, że ma obowiązek odmowy wyrażenia zgody jedynie w przypadku, gdy przyczyną rozwiązania stosunku pracy jest zdarzenie związane z wykorzystaniem przez radnego mandatu; w sprawie niniejszej taka okoliczność nie zachodzi. Wobec braku przesłanek do odmowy wyrażenia odmowy na rozwiązanie stosunku pracy z panem K.M. Rada Miejska w T. podjęła uchwałę o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z wyżej wymienionym. Pismem z dnia 27 maja 2015 r. K.M., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miejską w T. do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą, jako podjętą z naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. i jako niezawierającą należytego uzasadnienia. Wobec nie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa K.M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 25 maja 2015 r. w sprawie wyrażenia zgody uprzedniej na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. W uzasadnieniu skargi K.M. podał, że jest nauczycielem dyplomowanym języka [...] i [...] w Zespole Szkół w T. z [...] letnim stażem pracy. Jednocześnie drugą kadencję wykonuje mandat radnego Rady Miejskiej w T. Zdaniem skarżącego, sporna uchwała została podjęta z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 25 ust. 2 i art. 101 u.s.g. W ocenie skarżącego, wprowadzenie przedmiotowej uchwały w trakcie posiedzenia Rady, już po wcześniejszym ustaleniu porządku obrad, nie pozwoliło radnym na szczegółową i wnikliwą analizę przesłanek jakimi kierował się pracodawca wnioskujący o zerwanie stosunku pracy. Świadczy to również o wielkim pośpiechu, działaniu przez zaskoczenie i chęci załatwienia sprawy w sposób jak najmniej jawny i transparentny. Znajduje to również potwierdzenie w fakcie, że jeszcze w dniu 21 maja 2015 r. odbyło się wspólne posiedzenie komisji Rady Miejskiej w T., na którym poddano dyskusji projekty uchwał na najbliższą sesję. Niestety projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym K.M. nie był przedmiotem obrad komisji, mimo że wniosek Dyrektora Szkoły w tej sprawie wpłynął do Rady Miejskiej 20 maja 2015 r. Takie działanie Rady nie budzi zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Ponadto, uzasadnienie do niniejszej uchwały ogranicza się do stwierdzenia, że pracodawca przy typowaniu pracownika do zwolnienia przedstawił obiektywne kryteria i mierniki. Jednakże owe kryteria i mierniki nie zostały w uzasadnieniu wymienione. Tym samym Rada nie odniosła się szczegółowo do motywów pracodawcy. Stanowi to naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Uzasadnienie do uchwały nie zawiera wskazania czynników, które Rada uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, a także przyczyn dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane przez Radę za relewantne dla rozstrzygnięcia. Rada nie zbadała, o ile zmniejszyła się liczba oddziałów i grup w szkole, ani też nie ustosunkowała się do możliwości ograniczenia zatrudnienia nauczyciela na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz. U. z 1982 r., Nr 3, poz. 19). Zarówno Dyrektor Szkoły jak i Rada pomija fakt, że skarżący posiada kwalifikacje do nauczania 2 przedmiotów, tj. [...] i [...]. Rada nie ustosunkowała się również do faktu, że Dyrektor Szkoły uzasadnia konieczność rozwiązania stosunku pracy zmniejszeniem liczby godzin z języka angielskiego, a jednocześnie kieruje 2 innych nauczycieli na studia, za którą zapłaci Szkoła, a w konsekwencji Gmina T., celem zdobycia kwalifikacji do nauczania języka angielskiego. Rada tym samym naruszyła art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Skarżący nadmienił, że Rada Miejska w T. skupia w zdecydowanej większości radnych z komitetu wyborczego urzędującego Burmistrza, wobec którego jest w opozycji i którego działalność ocenia bardzo negatywnie. Jako radny skarżący złożył do Prokuratury Rejonowej w W. dwa zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa przez Burmistrza T. Wynika z tego jednoznacznie, że zgoda Rady na rozwiązanie stosunku pracy ma związek ze sprawowaną funkcją radnego, co jest naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. Takie działanie Rady i Burmistrza jest niezgodne ze standardami demokratycznego państwa prawnego. Odpowiadając na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko zwróciła uwagę, że przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników organów jednostek organizacyjnych. Relacja pomiędzy skarżącym a Radą Miejską nie jest relacją uregulowaną w Kodeksie postępowania administracyjnego. Rada Miejska podejmując uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie ze skarżącym umowy o pracę nie była zobowiązana do zbadania pozytywnych przesłanek rozwiązania ze skarżącym umowę o pracę, lecz wyłącznie do zbadania przesłanki negatywnej, czy podstawą rozwiązania umowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu. Rada Miejska zbadała tą przesłankę, zapoznała się z wnioskiem pracodawcy skarżącego, który zawierał szczegółowe uzasadnienie oraz kryteria, jakimi pracodawca kierował się przy określeniu pracownika przeznaczonego do zwolnienia. W związku z brakiem wystąpienie przesłanki związku pomiędzy wykonywaniem mandatu Rada Miejska podjęła prawidłową i zgodną z prawem uchwałą. Na rozprawie w dniu 30 grudnia 2015 r. skarżący podtrzymał skargę i oświadczył, że zrezygnował z mandatu radnego we wrześniu 2015 r., gdyż po podjęciu przedmiotowej uchwały nie widzi sensu pracy w tej Radzie. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Przedmiotem skargi stała się uchwała wydana na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z przedstawianego przepisu wynika, że stosunek pracy, w którym pozostaje radny, podlega dodatkowej ochronie trwałości, a skuteczność rozwiązania tego stosunku uzależniona została od zgody rady gminy. Przyjmuje się, że najwłaściwszą formą wypowiedzenia się w tym zakresie przez radę gminy jest uchwała (por. A. Szewc w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. 3, 2010 r., s. 346). Stanowisko rady powinno być przy tym odpowiednio umotywowane. Zarówno w przypadku wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jak i odmówienia jej, rada powinna dokładnie przeanalizować wniosek pracodawcy pod kątem ustalenia, czy nie występuje negatywna przesłanka do rozwiązania stosunku pracy z radnym, jaką są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Wyrażenie przez radę stanowiska w tej kwestii bez poczynienia należytych ustaleń i rozważań, obarcza podjętą w tym zakresie uchwałę wadą podważającą jej prawidłowość, a zatem uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. W rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia 25 maja 2015 r., wyrażająca zgodę na rozwiązanie z radnym Rady Miejskiej w T. K.M. stosunku pracy, uzasadniona została w istocie w dwóch zdaniach, odwołujących się do wniosku pracodawcy – Dyrektora Zespołu Szkół im. [...], z którego ma wynikać, że konieczność rozwiązania stosunku pracy podyktowana jest zmianami organizacyjnymi spowodowanymi zmniejszeniem liczby oddziałów i grup językowych w szkole, co z kolei powoduje, iż od 1 września 2015 r. zatrudnienie skarżącego w pełnym wymiarze godzin nie jest możliwe. Ponadto, w uzasadnieniu uchwały podano, że wnioskodawca przedstawił uzasadnienie decyzji oparte o obiektywne kryteria i mierniki, które nie wynikają z wykonywania mandatu i wskazują, iż decyzja w tym zakresie nie jest arbitralna. Ocena stanowiska Rady, pomijając w tym miejscu lakoniczność jego uzasadnienia, nie daje się zweryfikować przez Sąd w oparciu o przekazane akta sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę - zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Nadesłane, jako załącznik do pisma Przewodniczącego Rady z dnia 26 sierpnia 2015 r. akta nie zawierają wniosku Dyrektora Zespołu Szkół, z którego miałaby wynikać argumentacja uzasadniająca przyczyny rozwiązania z radnym stosunku pracy. Akta nie zawierają również, poza uchwałą, wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i pismem do skarżącego z dnia 22 czerwca 2015 r., jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, w jaki sposób uchwała znalazła się w porządku sesji Rady, jaki był przebieg posiedzenia, kto w nim uczestniczył, czy umożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się co do złożonego wniosku, jakie zajął on stanowisko odnośnie wniosku pracodawcy, na czym polegało przedstawienie przez Dyrektora obiektywnych kryteriów i mierników. Dokumentacji takowej nie przedłożył również ustanowiony pełnomocnik organu przekazując sporządzoną odpowiedź na skargę z dnia 25 sierpnia 2015 r. Niezależnie od braku dokumentów potwierdzających prawidłowość procedowania w sprawie, ogólnikowość uzasadnienia zaskarżonej uchwały w zestawieniu z zarzutami skargi wzbudza poważne wątpliwości co do trafności stanowiska Rady, a przynajmniej co do okoliczności jakimi Rada kierowała się lub jakie powinna wziąć pod rozwagę przy formułowaniu ostatecznego stanowiska w sprawie. W skardze K.M. podniósł m.in., że Rada nie zbadała, o ile zmniejszyła się liczba oddziałów i grup, nie ustosunkowała się do możliwości ograniczenia zatrudnienia nauczyciela na mniej niż pełen etat i jednoczesnego kierowania dwóch innych nauczycieli na studia celem zdobycia kwalifikacji do nauczania języka angielskiego. Przy tym, zdaniem skarżącego, znajduje się on w zdecydowanej mniejszości w stosunku do radnych komitetu wyborczego urzędującego Burmistrza, wobec której jest w opozycji i skierował dwa zawiadomienia o możliwości popełnieniu przestępstwa. W opinii skarżącego, zgoda na rozwiązanie z nim stosunku pracy ma związek z jego działaniami jako radnego. Zdaniem Sądu, wskazane zarzuty, przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu, że Dyrektor Zespołu Szkół wnioskujący do Rady o wyrażenie zgodny na rozwiązanie ze skarżącym stosunku pracy jest w określony sposób związany z organem prowadzącym szkołę - szkołę będącą jednostką budżetową Gminy T. i Burmistrzem, wobec braku jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się do tychże zarzutów, czy to w odpowiedzi na skargę, w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czy to w uzasadnienia kwestionowanej uchwały, w której w istocie, poza powołaniem się na wniosek pracodawcy, nie przedstawiono bliżej skonkretyzowanych przesłanek które legły u podstaw zajętego uchwałą stanowiska, uzasadniają sformułowanie tezy, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadą winno być, że rada, podejmując uchwałę i badając, czy nie zachodzi potrzeba ochrony interesu pracowniczego radnego, wynikająca z art. 25 ust. 2 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, zawsze powinna kierować się w tym zakresie wyłącznie literą prawa, bez względu na sympatie polityczne lub prezentowane przez radnego poglądy. Rozpoznając wniosek pracodawcy rada ma obowiązek ustosunkować się do wyjaśnień radnego, zweryfikować je ze stanowiskiem pracodawcy, mając przy tym na względzie specyficzną, jak w niniejszej sprawie, pozycję pracodawcy względem organu prowadzącego. W takim przypadku, ażeby skutecznie odeprzeć wątpliwości i zarzuty skarżącego, uzasadnienie podjętej uchwały winno być nader szczegółowe i poprzedzone wnikliwą oceną stanu faktycznego. Skoro kontrolowana uchwała nie mogła być przez Sąd uznana za spełniającą ww. wymogi, Wojewódzki Sąd Administracyjnym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony przez skarżącego wpis od skargi oraz koszty dojazdu, Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.