VIII SA/Wa 1073/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2015 r. Prezydent Miasta R. (dalej: Prezydent, organ I instancji), działając na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8, art. 14, art. 17, art. 39, art. 101 i art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., zwana dalej: u.p.s.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie przyznania J. F. (dalej: skarżący, wnioskodawca) pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu biletu sieciowego komunikacji miejskiej. Organ I instancji wskazał, że wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r. skarżący wniósł o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu biletu sieciowego komunikacji miejskiej. Podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (na stałe). Dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego miesiąc zgłoszenia wniosku o pomoc, tj. z lipca 2015 r. wyniósł łącznie [...] zł. Na dochód ten składa się: zasiłek stały w kwocie [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł i dodatek energetyczny w kwocie [...]zł. Dochód ten przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (542 zł) i nie kwalifikuje skarżącego do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Nie spełnia także warunków do przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Podał, iż zgłoszona przez skarżącego potrzeba - dofinansowanie zakupu biletu sieciowego na komunikację miejską nie należy do najpilniejszych potrzeb bytowych i jako taka nie może zostać zabezpieczona, zwłaszcza że organ dysponuje ograniczonymi środkami, które w pierwszej kolejności przeznacza na zabezpieczenie potrzeb egzystencjalnych. Prezydent ocenił, iż skarżący zamieszkuje na osiedlu, gdzie znajdują się obiekty usługowo-handlowe, w których może dokonać zakupów żywnościowych, m.in. wnioskowanych przy zgłoszeniu o pomoc, a dotarcie do wskazanych sklepów nie wymaga posiadania biletu na komunikację miejską. Nadto, wnioskodawca dysponuje stałym dochodem w formie zasiłku stałego, zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej wysokości [...] zł, z którego ma możliwość zrealizować przedmiotową potrzebę. Wywiódł, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniem. Osoby ubiegające się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomoc. Podał dalej, że zadaniem pomocy społecznej jest udzielanie wsparcia w przypadku, gdy osoba nie ma możliwości we własnym zakresie zabezpieczyć potrzeb. Organ systematycznie wspiera swoją pomocą wiele tysięcy uprawnionych do niej osób i rodzin, a wysokość udzielanych zasiłków jest ograniczona ze względu na swoje możliwości finansowe, które nie są w stanie w pełni zabezpieczyć ich pilnych i uzasadnionych potrzeb. Wysokość pomocy podyktowana jest wieloma czynnikami, a między innymi zasadą, aby nikogo z potrzebujących nie pozostawić bez pomocy. Świadczenia z pomocy społecznej mają na celu przede wszystkim umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej i w tym zakresie skarżący objęty zostaje pomocą w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, w tym 2 sztuki miodu gryczanego, środków czystości (płyn do prania, mydło, szampon, żyletki do golenia, płyn do szyb i sanitariatu), leki, herbaty ziołowe, w tym [...], mięta, pokrzywa, rumianek. Wnioskodawca objęty jest również pomocą w formie dofinansowania na garnki emaliowane do gotowania. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu biletu sieciowego komunikacji miejskiej. Podał, że podczas wywiadu środowiskowego zgłosił pracownikowi socjalnemu, że bilet sieciowy komunikacji miejskiej jest mu potrzebny po to, by miał możliwość zakupu żywności w centrum miasta, do którego z osiedla [...] jest daleko. Żywności, w którą skarżący się zaopatruje w centrum miasta, nie ma na osiedlu [...], dlatego musi on jeździć do centrum. Wskazał, iż herbaty ziołowe [...] również kupuje w centrum. Podał dalej, że jest osobą bardzo chorą i nie może się nadmiernie eksploatować i nadwyrężać swoich stóp. Pieniądze jakie uzyskuje z pomocy społecznej są niewielkie i ciężko z nich zaspokoić podstawowe potrzeby żywnościowe, a nie ma on zniżek na komunikację miejską. Do odwołania załączył kopie paragonów fiskalnych za zakupy żywności w centrum miasta na: chleb [...] - 3,50 zł, twaróg wiejski półtłusty [...] - 6,20 zł, masło extra osełka [...] - 8,99 zł, masło ekstra [...] - 7,80 zł, chleb [...] 4,20 zł. Decyzją znak [...] z [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż [...] sierpnia 2015 r. skarżący złożył do protokołu ustny wniosek o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. W trakcie wywiadu środowiskowego ([...] września 2015 r.) ustalono, że skarżący oczekuje pomocy, między innymi na dofinansowanie zakupu biletu sieciowego komunikacji miejskiej. Z ustaleń wywiadu oraz materiału dowodowego sprawy wynika, że wnioskodawca jest kawalerem, nie posiada dzieci, jego rodzice nie żyją. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mieszka w lokalu własnościowym składającym się z jednego pokoju, kuchni i łazienki wyposażonym w meble. Ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe. Otrzymuje zasiłek stały, a w sądzie toczy się postępowanie o przyznanie renty socjalnej. Ma dolegliwości z powodu [...],[...], zaburzeń [...], stanów [...], problemów z [...]. Źródłem utrzymania wnioskodawcy jest pomoc otrzymywana z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W lipcu i sierpniu 2015 r. skarżący otrzymywał: zasiłek stały - [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny - [...] zł, dodatek mieszkaniowy - [...] zł, dodatek energetyczny - [...] zł. Łączy dochód ten wyniósł [...] zł miesięcznie. W ocenie Kolegium, skarżący spełniał jedną z przesłanek uprawniających go do przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej: został zaliczony do osób niepełnosprawnych. Do dnia 1 października 2015 r. nie spełniał jednak drugiej przesłanki, bowiem dochód uzyskany w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w lipcu 2015 r. wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 542 zł. Żaden ze wskazanych wyżej dochodów nie został utracony. Dopiero zmiana kryterium dochodowego od miesiąca października 2015 r. (na kwotę 634 zł) spowodowała spełnienie warunku dochodowego. Kolegium podało, że wydanie decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego nie wymaga przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 u.p.s.). W niniejszej sprawie wywiad taki został przeprowadzony z uwagi na wniosek skarżącego o przyznanie pomocy pieniężnej na zaspokojenie innych potrzeb, między innymi na żywność, środki higieny, leki, garnki. Wskazało, że przyznanie zasiłku celowego na zakup biletu kredytowanego ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użyty w przepisie art. 39 ust. 4 wyraz "może" być przyznany, decyzja w tym przedmiocie nie może jednak być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa daje wskazówki co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i art. 4 u.p.s., że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, ale nie obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb. Oceniając sytuację życiową wnioskodawcy pod kątem konieczności pokonywania odległości z osiedla [...] w R., na którym skarżący zamieszkuje do centrum miasta w celu zakupu żywności organ odwoławczy uznał, że zakup biletu sieciowego nie jest w przypadku skarżącego najniezbędniejszą potrzebą życiową, która powinna - być zabezpieczona ze środków pomocy społecznej. Na osiedlu, na którym zamieszkuje skarżący, jest bliski dostęp do sklepów ogólnospożywczych. Gdyby nawet przyjąć, że skarżący ma problem z poruszaniem się ze względu na bolące stopy, to dotarcie do sklepów zlokalizowanych w pobliżu miejscu zamieszkania nie wymaga korzystania z biletu sieciowego. Wskazał również, iż jak wynika z akt sprawy niniejszej, skarżący otrzymuje wsparcie finansowe umożliwiające zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. W formularzu wywiadu z [...] września 2015 r. wyszczególniono, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. wnioskodawca otrzymał zasiłek celowy na: zakup żywności, środków czystości, herbat, bielizny, koca i usługi fryzjerskie w łącznej kwocie [...] zł. Nadto, na podstawie decyzji z [...] września 2015 r. skarżącemu przyznano zasiłek celowy na żywność, środki higieny, herbaty lecznicze i zakup garnków emaliowanych także w łącznej kwocie [...] zł. Podał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. ma ograniczone możliwości finansowe i znaczną ilość osób wymagających wsparcia. Tym samym nie może zabezpieczyć wszystkich zgłaszanych potrzeb, przy średniej wysokości zasiłku celowego [...] zł na osobę/rodzinę. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu biletu sieciowego komunikacji miejskiej jest uzasadniona. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podał, iż podtrzymuje argumenty, jakie prezentował na etapie postępowania odwoławczego. Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zasady i tryb przyznawania świadczeń z pomocy społecznej określa ustawa o pomocy społecznej. Przepis art. 2 ust.1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. stanowi, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W szczególności zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, iż samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Udzielanie pomocy społecznej jest limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, zwłaszcza pieniężnymi. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb, a ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami. Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Nie powinna budzić wątpliwości teza, że organ nie posiada obiektywnych możliwości, aby zaspokoić (zabezpieczyć) wszystkie potrzeby osób ubiegających się o pomoc, jak również w każdym przypadku udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, bowiem jest związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, jak również przywołanymi przepisami u.p.s. Sądowa kontrola uznania administracyjnego polega na dokładnej analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wymaga również podkreślenia, iż decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szczególnie wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności, w tym respektowania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z art. 7 k.p.a., załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Przyznanie stronie pomocy (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań. Rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi kierować się ogólnymi zasadami, wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., tzn. koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2006 r., I SA/Wa 445/06, LEX nr 197469). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji nie przekroczyły uznania administracyjnego. Organy w uzasadnieniu decyzji wyjaśniły, dlaczego wnioskowanej przez skarżącego potrzeby nie uznają za niezbędną potrzebę bytową, wyjaśniły także, iż skarżący przekracza kryterium dochodowe warunkujące przyznanie pomocy. Nadto, kwota środków pieniężnych, jakimi miesięcznie dysponuje organ I instancji na udzielenie świadczeń wynosi 80 zł na osobę/rodzinę. W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że organy obu instancji poddały należytej ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie skarżącemu pomocy w formie przedmiotowego zasiłku celowego. Nie bez znaczenia jest także fakt, iż w omawianym okresie przyznano skarżącemu pomoc w łącznej kwocie [...] zł ( na zakup: żywności, środków czystości, herbat, bielizny, koca, na usługi fryzjerskie, środki higieny, herbaty lecznicze i zakup garnków emaliowanych). Z powyższego wynika, że skarżący nie pozostaje bez wsparcia organu pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego. Ponadto miał rację organ odwoławczy, kiedy uznał, że na Osiedlu "[...]" w R. znajdują się sklepy, które oferują również tzw. żywność ekologiczną. Z tego więc powodu skarżący nie musi przemieszczać się do centrum miasta. Należy zauważyć, że obowiązkiem organów pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób podopiecznych, nie zaś spełnianie ich wszystkich żądań. Organ pomocy społecznej nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich istotnych potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej. Organ zabezpiecza wyłącznie potrzeby podstawowe, w tym również potrzeby skarżącego. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że średnia miesięczna pomoc, jaką może wydatkować organ I instancji na zasiłki wynosiła 80 zł. Wysokość pomocy udzielonej skarżącemu łącznie z tytułu zasiłków celowych w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji wyniosła kwotę [...] zł, co znacznie przewyższa wysokość przeciętnego zasiłku celowego. Skarżący winien mieć świadomość, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej, a więc nie każdej, potrzeby życiowej. Z woli ustawodawcy zasiłek celowy jest świadczeniem z pomocy społecznej, które może, ale nie musi zostać przyznane nawet wówczas, jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki, aby je otrzymać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2010 r., II SA/Łd 607/10, LEX nr 755851). Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej oceny prawnej obowiązujących przepisów i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.