II SA/Lu 112/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. W piśmie z dnia [...]. H. J. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o przerobieniu przez sąsiada wiaty na gołębnik, przez co utrudnia jej życie i zatruwa organizm. Wiata zbudowana jest częściowo na działce sąsiada nr 121 i częściowo za jej zgodą na jej działce nr [...], w odległości 3m od mieszkania z oknem. W uzupełniającym piśmie z dnia [...]. zażądała usunięcia gołębnika. Wskazała również, że właścicielami działki są jej dzieci E. P. i D. J., jej natomiast przysługuje dożywotnie korzystanie. Pod wnioskiem podpisała się również E. P.. Decyzją dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postępowanie w sprawie umorzył. Wyjaśnił, powołując się na oględziny, jakie miały miejsce 11 i [...]., że na posesji leżącej w terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo rolnicze, wybudowana została wiata o wymiarach 3,7 x 11,48 m i powierzchni zabudowy 42,48 m2, wykorzystywana do przechowywania sprzętu rolniczego m.in. kombajnu. Gołębie hodowane są w odrębnie stojących na posesji gołębnikach. Zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 1 aktualnie obowiązujących, po zmianie dnia [...] r. przepisów ustawy Prawo budowlane, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2. sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny nie wymaga dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2". (ust. 2 dotyczy stosowania art. 48). Zdaniem organu wszczęcie postępowania po wejściu w życie ustawy oraz to, że do przedmiotowego obiektu mają zastosowanie aktualnie obowiązujące przepisy czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Po rozpoznaniu odwołania H. J. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Rozumianego w ten sposób interesu prawnego nie posiada jednak odwołująca. Stronami postępowania, a więc podmiotami mającymi interes prawny w sprawach samowoli budowlanej, mają właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której samowola budowlana została zrealizowana, o ile usytuowanie obiektu wpływa na ograniczenie w zagospodarowaniu lub użytkowaniu tych działek. Tymczasem z treści księgi wieczystej Nr [...] wynika, że działka nr ewid.[...] została przez odwołującą się przekazana E. P. i D. J., którzy ustanowili na jej rzecz dożywotnią służebność osobistą, polegającą na prawie mieszkania i korzystania z połowy zabudowań. Uważa się, że źródłem interesu prawnego nie może być ograniczone prawa rzeczowe, a podmiotowi legitymującemu się takimi prawami przysługują jedynie uprawnienia z tego prawa wynikające. W orzecznictwie zwraca się wprawdzie uwagę także na prawo cywilne, jako źródło interesu prawnego, jednak podkreśla się, że może mieć ono zastosowanie jedynie w ograniczonym zakresie. Powołując się na orzecznictwo organ przekonywał, że interes prawny podmiotu legitymującego się ograniczonym prawem rzeczowym musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, być uszczegółowiony wyraźnymi postanowieniami umowy o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego oraz mieć ścisły związek z konkretnym stosunkiem prawno-administracyjnym występującym w danej sprawie. W razie braku ustalenia takich okoliczności należy uznać, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, a nie podmiot, któremu służy do tej nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. H. J. nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, który dawałby prawo do samodzielnego dysponowania i rozporządzania nieruchomością, a tym samym i podejmowania decyzji przysługujących jedynie właścicielowi. Według art. 138 § 1 pkt 3 kpa organ odwoławczy wydaje w takiej sytuacji decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazała, że jej interes prawny wynika z przysługującego jej prawa dożywocia wpisanego do księgi wieczystej. Ponadto prawo do występowania w sprawie wynika z udzielonego jej pełnomocnictwa przez córkę. Zarzuciła organom brak działania w sprawie gołębnika. Zwróciła uwagę, że wiata została wybudowana samowolnie jeszcze przed zmianą przepisów prawa budowlanego. Błędnie odniósł się przy tym do przepisu art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie można stosować obecnego zapisu art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nie pozwalała na to treść art. 48 ustawy Prawo budowlane. Inwestycja została wykonana bez zachowania przepisowej odległości od granicy działek nr 125 i nr [...]. W ocenie skarżącej ustalenia Powiatowego Inspektora nie wnoszą niczego do sprawy, pomijają tak ważne aspekty, jak chociażby usytuowanie wiaty w granicy działek. Wiata - gołębnik jest ściśle powiązany z następstwami jego wykonywania takimi jak: hałas, znaczne stężenie smrodu, niszczenie majątku, uciążliwość, narażenie na boreliozę itd. W związku z tym, nie można unikać odpowiedzialności za skutki wykonania samowoli budowlanej. Podtrzymała swoje żądanie wydania decyzji nakazującej obowiązek wykonania określonych czynności i robi budowlanych w celu doprowadzenia wiaty - gołębnika do stanu zgodnego z prawem, a przede wszystkim jej rozbiórki. Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedstawiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze definicja interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa jest oczywiście prawidłowa. Pokrywa się nie tylko z tezami prezentowanymi w literaturze prawniczej, ale znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie. Na ogół przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny w takim ujęciu dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści, czy wolności prawnie chronione. Uznaje się przy tym, choć pogląd ten nie jest już przyjmowany tak jednolicie, że oparciem dla interesu prawnego mogą być wszystkie gałęzie prawa, nie tylko prawa administracyjnego, w tym również prawa cywilnego. Zawsze jednak posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był osobisty, własny, indywidualny, konkretny, bezpośredni, aktualny, dający się obiektywnie stwierdzić. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, to jest stan, w którym określona osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Według księgi wieczystej nr [...] skarżącej przysługują ograniczone prawa rzeczowe polegające na dożywotniej służebności osobistej polegającej na prawie mieszkania i korzystania z połowy zabudowań oraz dożywotnim użytkowaniu 21 arów gruntu w działce nr [...]. Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd, wyprowadzony z treści art. 28 kpa, mającego zastosowanie w razie prowadzenia postępowania opartego na treści art. 51 ustawy Prawo budowlane, według którego status strony może uzyskać również podmiot, któremu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe. W każdym jednak razie wymaga to uprzedniego zbadania, czy w konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych konkretnej sprawy inwestycja może bezpośrednio wpływać na interes prawny takiej osoby, co dopiero pozwala na uznanie jej za stronę. Całkowicie podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia [...]. I OSK 1697/09 opubl. w CBOSA ) podanym zresztą również w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym jakkolwiek należy przyjąć, że podmiot ograniczonego prawa rzeczowego ma interes prawny w każdym postępowaniu, które potencjalnie może wywrzeć bezpośredni wpływ na byt lub treść tego prawa, to jest bezpośrednio doprowadzić do jego zniesienia, ograniczenia lub rozszerzenia, o tyle nie ma takiego interesu w postępowaniu wywołującym bezpośrednie skutki wyłącznie na byt lub treść prawa hierarchicznie silniejszego, to jest prawa własności nieruchomości. Do tego poglądu nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia dnia [...]. ( I OSK 179/14 oraz podana tam literatura i orzecznictwo opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym zwrócił uwagę, że ta sama nieruchomość może być równocześnie obciążona różnymi prawami rzeczowymi, tj prawem własności oraz innym prawem rzeczowym, tj. użytkowaniem wieczystym albo ograniczonym prawem rzeczowym. Skoro byt ograniczonego prawa rzeczowego jest uzależniony od bytu silniejszego prawa rzeczowego, to interes prawny będący podstawą legitymacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym dotyczącym nieruchomości wynika bezpośrednio z norm regulujących "silniejsze" prawa rzeczowe, a jedynie pośrednio z norm regulujących ograniczone prawa rzeczowe. Z perspektywy specyfiki prawa administracyjnego brak bezpośredniości tego związku z normami regulującymi ograniczone prawa rzeczowe powoduje, że taki pośredni interes ma jedynie charakter interesu faktycznego nie podlegającego samodzielnej ochronie. Jedynie w takim przypadku, w którym ustawodawca wyraźnie wskazałby na normy regulujące ograniczone prawa rzeczowe jako źródła interesu prawnego, dopuszczalne byłoby budowanie na tych normach konstrukcji legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Podmiot ograniczonego prawa rzeczowego nie ma interesu prawnego w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych regulujących status właścicielski nieruchomości. Ograniczone prawa rzeczowe, co do zasady są prawami na rzeczy cudzej (iura in re aliena). Zakres uprawnień składających się na treść każdego ograniczonego prawa rzeczowego ogranicza się do sfery zastrzeżonej przez ustawodawcę, nieporównywalnie szczuplejszej od treści prawa własności. Właśnie z powodu ograniczonego zakresu uprawnień określono je mianem ograniczonych praw rzeczowych. Ograniczone prawa rzeczowe stanowią "obciążenia" prawa własności. Zakres tych obciążeń chociaż bywa rozmaity, odmienny w przypadku poszczególnych praw, nigdy jednak nie posuwają się one do zupełnego pozbawienia właściciela wszystkich jego uprawnień względem rzeczy. Stąd też zakres ochrony tych praw jest ograniczony zakresem przysługującego użytkownikowi prawa. Podzielając powyższą ocenę, zaznaczyć trzeba, że funkcja służebności osobistej, a tylko ta kategoria ma znaczenie w sprawie, skoro prawo użytkowania gruntu dotyczy działki [...], polega głownie na zaspokajaniu potrzeb osobistych uprawnionego w zakresie szeroko pojętej alimentacji, mają więc charakter konsumpcyjny i dlatego są ściśle związane z osobą uprawnionego. Potwierdza to treść art. 300 k.c. stanowiąc, że służebności osobiste są niezbywalne. Nie można również przenieść uprawnienia do ich wykonywania. Mimo, że przepis art. 301 k.c dotyczący służebności mieszkania, powyższą zasadę modyfikuje, niczego jednak w ocenie jej charakteru nie zmienia. Skarżąca nie wykazała, aby sposób wykorzystywania przedmiotowego budynku uniemożliwiał jej korzystanie z przysługującej jej służebności. Co więcej, w piśmie z dnia [...]. wyjaśniła, że właściciel działki nr [...], na której został budynek zrealizowany, częściowo na działce [...] za porozumieniem z jej synem i za jej zgodą na jego postawienie " wyrównał linię z ich budynkiem". W istocie spór dotyczy, na co wskazuje treść wnoszonych przez skarżącą pism, w tym również skargi do sądu, żądania rozbiórki przedmiotowego budynku, posadowionego jej zdaniem, częściowo na działce [...], co wykracza poza uprawnienia wynikające z przysługującej jej służebności osobistej. Dotyczy natomiast prawa własności działki nr [...], które jako hierarchicznie silniejsze, wyklucza możliwość wywodzenia interesu prawnego opartego na prawie słabszym. Stąd też w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć istnienia interesu prawnego po stronie legitymującej się służebnością mieszkania wraz z prawem użytkowania części gruntu, objętych decyzją. Wskazywany przez skarżącą negatywny wpływ na jej zdrowie, jaki ma powodować gołębnik, może być natomiast podstawą do zgłoszenia roszczeń cywilnoprawnych przed sądem powszechnym. Odnosząc się natomiast do zarzutu występowania w charakterze pełnomocnika córki E. P. jako współwłaścicielki nieruchomości 125 wyjaśnić trzeba, że akta sprawy administracyjnej nie zawierają żadnej informacji pozwalającej stwierdzić, aby w dacie podejmowania decyzji przez organy skarżąca taki status uzyskała. Wprawdzie E. P. podpisała wraz ze skarżącą pismo z dnia [...]. żądające usunięcia gołębnika, nie udzieliła jej jednak pełnomocnictwa do reprezentowania przed organami administracji. Stosowne pełnomocnictwa zostały złożone dopiero przez sądem administracyjnym. Pierwsze z dnia [...]. dotyczące prowadzenia sprawy wiaty, stanowiące załącznik do skargi i kolejne z dnia [...]. złożone po wezwaniu sądu z dnia [...]. do reprezentowania E. P. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić. .