I OSK 1697/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 638/09 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Polskiego Związku Działkowców na rzecz Ministra Gospodarki kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 638/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Z. D. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: wnioskiem z dnia 10 marca 2008 r. P. Z. D. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r. w sprawie przejęcia na własność państwa mienia firmy [...] S.A. w P. w likwidacji. Wskazując na interes prawny w sprawie skarżący powołał się na następstwo prawne po [...], które na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 18, poz. 117) nabyło zarząd i bezpłatne użytkowanie nieruchomości objęte orzeczeniem z 1967r. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowania, uznając, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie. Skarżący P. Z. D. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], Minister Gospodarki utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie, podnosząc, że interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37), może mieć tylko właściciel mienia według stanu na dzień wydania decyzji nacjonalizacyjnej. Wskazano, że przedmiotem orzeczenia nacjonalizacyjnego z 1967 r. było rozstrzygnięcie wyłącznie o przysługującym spółce [...] S. A. w P. w likwidacji prawie własności do nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...], wykaz [...] o powierzchni [...] ha, a zatem jedynie spółka ta może skutecznie żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. W ocenie organu skarżący powołał się na tytuł prawny wynikający nie z prawa własności nieruchomości, lecz z posiadania zależnego (zarządu i bezpłatnego użytkowania). Na tę decyzję skargę złożył P. Z. D. podnosząc między innymi, że orzeczenie nacjonalizacyjne z dnia [...] października 1967 r. rozstrzygnęło nie tylko o upaństwowieniu przysługującego w tej dacie spółce [...] S. A. w P. w likwidacji prawie własności nieruchomości. W orzeczeniu stwierdzono również, że nieruchomość znajduje się we władaniu Zakładów [...] w P., co bezpośrednio wpłynęło na uprawnienia do tej nieruchomości przysługujące poprzednikowi prawnemu skarżącego ([...]). Orzeczenie to potwierdzało bowiem tytuł prawny do gruntu Zakładów [...], gdy tymczasem tytuł prawny do tego samego gruntu przysługiwał na mocy art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych poprzednikowi prawnemu skarżącego. Orzeczenie Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r. stanowiło następnie podstawę do ujawnienia w dziale II księgi wieczystej prawa zarządu i użytkowania na rzecz Zakładów [...] w P. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 638/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę P. Z. D. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2009 r., wskazał, że zasadnie odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia, gdyż nie ma on interesu prawnego w sprawie. Interes zaś który posiada, ma co najwyżej charakter faktyczny. Sąd podkreślił, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być także inny podmiot, nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji bądź jej spadkobierca. Jednakże warunkiem niezbędnym jest wykazanie, że osoba taka posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu zaś ograniczone prawo rzeczowe użytkowania nie stanowi legitymacji do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego orzekającego o przejściu na własność Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, którą to nieruchomość wspomniane użytkowanie obciąża. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył P. Z. D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 157 § 3 k.p.a. i art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) oraz art. 133 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 151 tej ustawy, przez przyjęcie, że organ administracji publicznej zasadnie odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa mienia firmy [...] Spółka Akcyjna w P. w likwidacji, przy ul. [...] w P., z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd nie wziął pod uwagę, że orzeczenie, mocą którego stwierdzono przejście na własność Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] o pow. [...] ha, jako podstawę prawną przejścia własności tej nieruchomości wskazało art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Przepis ten miał natomiast zastosowanie wyłącznie do takiego mienia, które w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. zostało objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostawało w ich władaniu bez żadnego tytułu prawnego aż do dnia wejścia w życie powołanej wyżej wymienionej ustawy. Skarżący kasacyjnie wskazał, że z orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r. wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości od 1945 r. istniał ogród działkowy. W związku z tym uznano, że nieruchomość ta nie została "objęta" przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i tym samym nie pozostawała we władaniu tego przedsiębiorstwa w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Podniesiono ponadto, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117), to jest z dniem 4 kwietnia 1949 r., ogród działkowy zlokalizowany na nieruchomości przy ul. Krańcowej 15, przeszedł w zarząd i bezpłatne użytkowanie [...] ([...]), będącego poprzednikiem prawnym skarżącego. P. Z. D. stoi zatem na stanowisku, że legitymuje się on prawem użytkowania nieruchomości, które to prawo, nabyte przez jego poprzednika prawnego na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, weszło w skład mienia P. Z. D. myśl art. 32 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58), a następnie na podstawie art. 39 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.). W związku z tym uznano, że interes prawny P. Z. D. pozostaje w ścisłym związku ze stosunkiem prawnoadministracyjnym występującym w niniejszej sprawie, mającym swe źródło w zastosowaniu w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości przepisu art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., który stanowi, że postanowienia tej ustawy stosuje się również do "innego mienia". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji administracyjnej następuje w drodze decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tego przepisu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć w szczególności złożenie podania przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Wskazać w tym miejscu należy, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji może być także inny podmiot, nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji bądź jej spadkobierca. Jednakże warunkiem niezbędnym jest wykazanie, że osoba taka posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny w takim ujęciu dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie powołał się na tytuł prawny wynikający nie z prawa własności nieruchomości, lecz z posiadania zależnego – zarządu i bezpłatnego użytkowania. W zakresie charakteru prawa użytkowania zarówno w doktrynie jak i judykaturze wyrażano zgodny pogląd, iż użytkowanie w zakresie uregulowanym przepisami ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych jest ograniczonym prawem rzeczowym i to niezależnie od źródła jego powstania. Po komunalizacji gruntów w roku 1990 użytkowanie, o którym mowa w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych, zachowało charakter ograniczonego prawa rzeczowego. Służące P. Z. D. prawo użytkowania jest najszerszym ograniczonym prawem rzeczowym, ma ono jednak charakter niezbywalny. Niezbywalność użytkowania należy rozumieć jako ograniczenie w zakresie dotyczącym rozporządzeń tym prawem przez użytkownika. Użytkowanie ustanowione na rzecz użytkownika ma charakter osobisty, a ustanowione na rzecz osoby prawnej ma służyć ściśle określonym celom statutowym, ma więc charakter wyłączny. Dlatego dysponowanie tym prawem jest niedopuszczalne. A zatem w sytuacji, w której P. Z. D. przysługuje prawo podmiotowe użytkowania na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, użytkownik (P. Z. D.) nie może go przekazać innej osobie. Jednak niezbywalność prawa podmiotowego, jakim jest użytkowanie, nie stoi na przeszkodzie przeniesieniu na osobę trzecią uprawnienia do wykonywania użytkowania. Należy zatem uznać, że przez przydział działki dochodzi do przekazania na rzecz działkowca uprawnienia do wykonywania użytkowania przydzielonej mu działki, inaczej mówiąc, do jej eksploatacji. P. Z. D. jest posiadaczem prawa a działkowcy są posiadaczami zależnymi działki - wykonują prawo przysługujące PZD (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2000 roku, V CKN 988/00, LEX nr 52567; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1999 r., K 14/98, OTK 1999, nr 6, poz. 115; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 1996 roku, K27/95, OTK 1996/6/50; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2002 roku, K 39/00,OTK - A 2002, nr 1, poz. 4; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 3 maja 1983 r., III CZP 21/83, OSNCP 1983, nr 12, poz. 191, Z. Truszkiewicz (w:) E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, s. 360-361, E. Kremer, Kwartalnik Prawa Prywatnego 1998/1/149 - Problematyka prawna użytkowania gruntów w pracowniczych ogrodach działkowych. Zagadnienia wybrane ). Użytkownikowi (podobnie jak użytkownikowi wieczystemu) przysługuje ochrona jego prawa przeciwko każdemu, kto je narusza w tym także przeciwko właścicielowi. Zakres tej ochrony jest ograniczony zakresem przysługującego użytkownikowi prawa. Użytkownik może przeciwstawić się zamierzonym zmianom, jakie co do nieruchomości pragnie wprowadzić właściciel, jednakże tylko o tyle, o ile zmiany te naruszałyby lub ograniczały jego prawa (por. orzeczenie SN z 18 czerwca 1976 r., III CRN 89/76, OSNCP 3/77, poz. 49; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2002 roku, K 39/00,OTK - A 2002, nr 1, poz. 4). Mówiąc zatem o użytkowaniu należy odróżnić posiadanie prawa użytkowania od jego wykonywania. Wykonywanie tego prawa oznacza określony zespół uprawnień do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków, a więc nie jest równoznaczne z posiadaniem tego prawa w znaczeniu prawa rzeczowego ograniczonego. Użytkownik bowiem może je wykonywać samodzielnie, ale także za pośrednictwem innych osób – w przypadku PZD za pośrednictwem działkowców (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2002 roku, I SA 67/01, LEX nr 81746, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2005 roku, OSK 949/04, LEX nr 171168 - dotyczący zwrotu wywłaszczonej nieruchomości). Uznać zatem należy, że przepisy o użytkowaniu, nie legitymują użytkowników nieruchomości do występowania do organów administracji publicznej z jakimkolwiek żądaniem co do statusu własnościowego użytkowanej przez siebie nieruchomości. Przepisy te bowiem w żadnym zakresie nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych. Trafnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że nie można przyznać legitymacji strony każdemu podmiotowi, który do tej nieruchomości posiada jakiekolwiek inne niż własność prawo rzeczowe. Trafnie także Sąd ten uznał, że o ile należy przyjąć, iż podmiot ograniczonego prawa rzeczowego ma interes prawny w każdym postępowaniu administracyjnym, które potencjalnie może wywrzeć bezpośredni wpływ na byt lub treść tego ograniczonego prawa rzeczowego, to jest bezpośrednio doprowadzić do jego zniesienia, ograniczenia lub rozszerzenia, o tyle nie ma takiego interesu w postępowaniu wywołującym bezpośrednie skutki wyłącznie na byt lub treść prawa hierarchicznie silniejszego, to jest prawa własności nieruchomości. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skarżący kasacyjnie uważa, że wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia z 1967 r. umożliwi mu podjęcie starań o usunięcie z księgi wieczystej nieruchomości prowadzonej pod nr [...] przez Sąd Rejonowy w Poznaniu Wydział XIII Ksiąg Wieczystych zapisu, że nieruchomość pozostaje w zarządzie i użytkowaniu Zakładów [...] w P. na podstawie orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r. Jednakże zauważyć należy, że dostateczną przesłanką do skonstruowania stosownej legitymacji po stronie skarżącego kasacyjnie nie może być przyświecający mu zamiar rozstrzygnięcia kolizji dwóch ograniczonych praw rzeczowych, obciążających tę samą nieruchomość, a przysługujących różnym podmiotom. Podejmowanie zaś przez te podmioty działań prawnych, mających na celu usunięcie zaistniałej kolizji nie może być kwestionowanie poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego regulującego status właścicielski tej nieruchomości. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie ma interesu prawnego, w związku z czym zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za chybione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy.