I OSK 2818/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 908/15 w sprawie ze skargi H.D. i J.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 908/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H.D. i J.D. (dalej także jako: "skarżący")na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy [...], uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej dawnym nr [...], w części wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...] (obręb [...], arkusz mapy 3) oraz odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w MODGiK w [...] pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0515 ha, stanowiącej część aktualnej działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. orzekł o zwrocie omawianej nieruchomości, uznając, że na tej nieruchomości, nie został zrealizowany cel, na jaki została ona nabyta – w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), albowiem nie została ona zagospodarowana pod infrastrukturę osiedla mieszkaniowego [...] w dzielnicy [...]. W odwołaniu od tej decyzji Gmina [...] podniosła, że działka nr [...] jest porośnięta trawą, pielęgnowaną przez spółdzielnię mieszkaniową, znajdują się na niej również nasadzenia krzewów. Ponadto obecność na działce elementów infrastruktury technicznej przesądza o jej integralnym charakterze, jako elementu stanowiącego część większej całości, którą jest osiedle mieszkaniowe. Odniesienie się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu zawnioskowanego do zwrotu bez potraktowania go jako części zorganizowanego zespołu obiektów osiedla mieszkaniowego może prowadzić do całkowicie błędnego przekonania o jego niezagospodarowaniu. Gmina dołączyła nadto – na żądanie organu odwoławczego – kopie umów dotyczących prac porządkowych, prac związanych z pielęgnacją drzew i krzewów, konserwacją trawników oraz pielęgnacją rabat, znajdujących się na wspomnianej działce. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda stwierdził, że wbrew stanowisku organu I instancji, przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wykazało, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość nie stała się zbędna na cel, na jaki została wykupiona – w trybie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, a tym samym, że nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że opisana nieruchomość, po dacie jej nabycia i aż do chwili obecnej, wykorzystywana jest jako teren zielony, zagospodarowany i pielęgnowany, o czym świadczą umowy zawarte z wykonawcą – [...]. Zdaniem organu odwoławczego, zagospodarowanie tego terenu pod zieleń osiedlową mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, które to osiedle oprócz domów mieszkalnych powinno posiadać również infrastrukturę, w tym tereny zielone. Wprawdzie, jak wykazało postępowanie, na części wywłaszczonej nieruchomości nie wybudowano żadnego obiektu, w tym jak twierdzi organ I instancji – placu zabaw, lecz jedynie tereny zielone, nie spowodowało to jednak zmiany celu wywłaszczenia, tym bardziej, że plac zabaw miał być wybudowany w osiedlu "[...] ", zgodnie z planem realizacyjnym tego osiedla z 1991 r., zatwierdzonym 4 lata po nabyciu nieruchomości. Wojewoda wskazał na potrzebę rozróżnienia "zmiany" celu wywłaszczenia od "modyfikacji lokalizacji inwestycji". Zmiana to jakościowa zmiana lokalizacji, polegająca na zmianie charakteru celu, a o modyfikacji można mówić wtedy, kiedy mieści się ona w celu uzasadniającym wywłaszczenie – budowie osiedla mieszkaniowego. W ocenie organu, o zmianie celu wywłaszczenia można zatem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały, przykładowo gdy wywłaszczenie nastąpiło pod budowę obwodnicy drogowej, a następnie przeznaczono nieruchomość wywłaszczoną pod budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Objęty wnioskiem grunt leży na obszarze osiedla mieszkaniowego, w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych i stanowi teren zielony, pełniąc funkcję rekreacyjną. Oczywistym jest zatem, że w obrębie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne muszą występować inne poza budynkami mieszkalnymi obiekty m.in. trawniki (zieleńce). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli H.D. i J.D. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że z przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej: "u.g.n.") wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie cywilnoprawnej, zawartej na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości). Oznacza to, że jedynie nieruchomość, która spełnia warunki wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Zasadniczym więc zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej (umowie). Instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest instytucją nową, występowała bowiem już w przepisach prawa poprzednio obowiązujących. Pierwotnie, także w ustawie o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości nie wiązało się z żadnymi ograniczeniami czasowymi, przewidzianymi dla realizacji celu wywłaszczenia. Ograniczenia te wprowadził dopiero art. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), który wszedł w życie w dniu 22 września 2004 r. Na skutek powyższej nowelizacji, treść art. 137 ust. 1 u.g.n., w tym także kwestia zakresu uwzględnienia upływu terminów w nim określonych, budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych. Aktualnie powyższa kwestia została rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Wspomniany wyrok został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2014 r. pod poz. 376 z dnia 24 marca 2014 r. i wszedł w życie z dniem jego publikacji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że – zgodnie z jego sentencją – nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sporna nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1987 r., Rep. A [...]. W § 2 tego aktu została powołana decyzja Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 1986 r. wraz z mapą ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego "[...] " w dzielnicy [...], stanowiąca podstawę wywłaszczenia nieruchomości. Do realizacji celu wywłaszczenia doszło jeszcze pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, wynika w sposób niebudzący wątpliwości z oceny całokształtu dowodów zgromadzonych w sprawie. Organ odwoławczy niewadliwie ustalił, że opisana nieruchomość nie stała się zbędna dla realizacji celu wynikającego z umowy zawartej w dniu [...] lutego 1987 r., bowiem cel ten został zrealizowany. Organ II instancji na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, trafnie i wszechstronnie ocenionego, ustalił, że nieruchomość nabyto pod realizację budownictwa mieszkaniowego (budowa osiedla "[...] "). W oparciu o zgromadzone dokumenty oraz protokoły z oględzin zasadnie także ustalono, że na wspomnianej działce usytuowana jest tzw. zieleń osiedlowa. Jej pielęgnację zlecono firmie [...], co potwierdzają złożone do akt umowy. Sąd w pełni podzielił utrwalony już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę takiego osiedla, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców – takich, jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Za infrastrukturę związaną integralnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców, uznaje się ponadto wszelkie instalacje podziemne - linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za prawidłowy pogląd Wojewody, że na omawianej działce zrealizowany został cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Wskazanie przez stronę skarżącą na występujące zachwaszczenie działki w żadnym razie nie świadczy o braku zrealizowaniu celu wywłaszczenia tej nieruchomości. W ocenie Sądu błędna jest zatem stawiana przez skarżącą teza, że o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, to jest zagospodarowaniu wspomnianej części nieruchomości jako "zieleni osiedlowej", można mówić wyłącznie wówczas, gdy dokonane na niej nasadzenia utrzymywane są w sposób dający podstawę do ich wysokiej oceny estetycznej. W świetle doświadczenia życiowego nie budzi bowiem wątpliwości, że zagospodarowanie terenów zielonych różni się intensywnością, będącą pochodną tego, jak wielką wagę przywiązuje się do walorów estetycznych danego terenu. Sąd podzielił także stanowisko Wojewody [...], że nawet przy rygorystycznym podejściu co do oceny realizacji celu wywłaszczenia, w sprawie można alternatywnie uznać, że nastąpiła modyfikacja celu wywłaszczenia, albowiem plan z 1991 r. (a więc już po nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa) dopuszczał wybudowanie placu zabaw na tym terenie, natomiast w tym miejscu powstała zieleń osiedlowa. Stanowi ona niewątpliwie infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, z której – podobnie jak z placu zabaw – korzystają mieszkańcy osiedla. Bezsprzecznie zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany na omawianej nieruchomości, co wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych. Przy czym już w uchwale 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87 (OSNC 1988, nr 11, poz. 149), Sąd Najwyższy wskazał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W sprawie jest niekwestionowanym, że omawiana nieruchomość położona jest w centralnym punkcie osiedla mieszkaniowego, między budynkami wielorodzinnymi, co prowadzi do oczywistego wniosku, że obszar tej działki stanowi integralną część zrealizowanego osiedla mieszkaniowego. Istniejąca zaś na tej działce przestrzeń pozbawiona zabudowy kubaturowej, lecz zagospodarowana jako teren zielony, winna być traktowana jako element infrastruktury tego osiedla, tworzący warunki do odseparowania jego mieszkańców od uciążliwości związanych z zamieszkiwaniem w aglomeracji miejskiej. Z tego punktu widzenia nie ma znaczenia teza skarżącej, że na tej nieruchomości znajdują się znaczne połacie niewykorzystanego terenu porośnięte trawą i chwastami, a także krzewami "samowolnie posadzonymi przez nieznaną osobę". W ocenie Sądu, nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut skarżącej, że organ odwoławczy wadliwie przyjął, że na opisanej działce została zrealizowana infrastruktura osiedla mieszkaniowego w postaci zieleni osiedlowej, bowiem ustalenia organu są prawidłowe. Przywołany w skardze zapis Miejscowego Planu Szczegółowego [...], obowiązujący w dacie nabycia omawianej nieruchomości przez Skarb Państwa, który przewidywał na tym terenie mieszkalnictwo o wysokiej intensywności, wbrew stanowisku skarżących, nie przesądza o tym, że aby można było mówić o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na tej nieruchomości, musiałyby na niej zostać zlokalizowane budynki mieszkalne wielorodzinne. Sąd podkreślił, że osiedle mieszkaniowe stanowią budynki mieszkalne wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, w tym terenami zielonymi. Do zarzutu skarżących, że wspomniana nieruchomość odgrodzona jest od znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych wielorodzinnych siatką i z tego powodu nie mogą korzystać z niej ich mieszkańcy, trudno odnieść się, ponieważ okoliczność ta nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym, a szczególnie w protokole z oględzin nieruchomości. Zarzuty skargi należało zatem uznać za nieuzasadnione. Gdyby nawet twierdzenie to było zgodne z rzeczywistością, okoliczność taka nie może wpływać na rozstrzygnięcie sprawy poprzez podważenie oceny o realizacji celu wywłaszczenia. Niezależnie bowiem od tego, kiedy owo ogrodzenie miałoby powstać, jego istnienie nie niweczy stanu integralności osiedla, w obszarze którego poszczególne tereny mogą czasem zmieniać swoją funkcję, co jest nieuchronnie związane z rozwojem cywilizacyjnym. Jednym z jego niekorzystnych przejawów jest widoczna w ostatnich latach tendencja do odgradzania się mieszkańców osiedli od przestrzeni publicznej, w celu ochrony swoich partykularnych interesów. Z rozstrzygnięciem tym skarżący H.D. nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił (na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."): 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe nieuchylenie zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie przez WSA w Lublinie stanu faktycznego nieprawidłowo ustalonego przez organ, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez wadliwe ich zastosowanie i uznanie, iż nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na zwrot nieruchomości opisanych w decyzji Wojewody na rzecz dawnych właścicieli, podczas gdy prawidłowo oceniony materiał zgromadzony w sprawie wskazuje na okoliczność przeciwną, tj. że w sprawie zaszły przesłanki pozwalające na zwrot ww. nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że projektowana działka nr [...] o pow. 0,0515 ha jest niezabudowana i niezagospodarowana, zaś tern porośnięty jest jedynie trawą i chaszczami. Na niewielkim fragmencie działki istnieją elementy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz prowizoryczna ścieżka z płyt betonowych. W ocenie skarżącego trudno uznać to za realizację celu wywłaszczenia, skoro elementy te zajmują jedynie niewielki procent całej działki. Nie można uznać, że by biegnąca w narożniku działki infrastruktura techniczna czy znajdujące się na niej stare płyty betonowe były w jakiś sposób funkcjonalnie powiązane z celem wywłaszczenia. Powyższe stanowi o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia, jak to dostrzegł organ I instancji. Ustalenia dokonane podczas oględzin nieruchomości w porównaniu do planowanego sposobu jej zagospodarowania ustalonego na podstawie archiwalnego Planu Szczegółowego, wskazują na to, że na przedmiotowej nieruchomości nie podjęto żadnych zorganizowanych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia jakim miała być budowa osiedla. Teren wnioskowanej do zwrotu działki jest wolny od zabudowy, istnieją wyłączenie elementy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz prowizoryczna ścieżka z płyt betonowych. Nadto pominięto w analizie stanu faktycznego kwestię związaną ze zmianą Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Działka wywłaszczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...] ", a Plan przewidywał dla niej funkcję mieszkaniową. W chwili zakupu działki przez Skarb Państwa przeznaczona była w Planie pod mieszkalnictwo o wysokiej intensywności. Na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2002 r. Plan Zagospodarowania Przestrzennego zmienił się dla przedmiotowej nieruchomości i od tego czasu przeznaczona jest ona pod Usługi Publiczne (szpital, ośrodek zdrowia, szkoła). Nastąpiła więc zmiana Planu, co przy wywłaszczonych nieruchomościach jest niedopuszczalne i powinno skutkować zwrotem nieruchomości gdyż realizacja celu wywłaszczenia jest już niemożliwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie, uznając zarzuty za pozbawione racji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, zgodnie z art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przedmiotem wniosku o zwrot, który zainicjował postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie była nieruchomość, która aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1987 r. nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy osiedla mieszkaniowego [...] w dzielnicy [...]. Tak oznaczony cel wywłaszczenia był niewątpliwie kategorią bardzo pojemną, jednakże w realiach niniejszej sprawy istniały dowody pozwalające stwierdzić, że na przedmiotowej nieruchomości cel ten nie został zrealizowany. Zgodzić się przy tym przyjdzie ze stanowiskiem organu odwoławczego, zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji, że z budową osiedla mieszkaniowego może się wiązać realizacja takiej infrastruktury, która służy jego prawidłowemu funkcjonowaniu i zaspokajaniu towarzyszących zamieszkiwaniu potrzeb mieszkańców. Znajdujący się w aktach postępowania materiał dowodowy nie potwierdza jednak w żaden sposób, aby na przedmiotowym terenie powstała jakakolwiek tego rodzaju infrastruktura. W szczególności zwrócić przyjdzie uwagę, że ustalenia dokonane podczas oględzin nieruchomości, w porównaniu do planowanego sposobu jej zagospodarowania ustalonego na podstawie archiwalnego Planu Szczegółowego, wskazują na to, że na nieruchomości tej nie podjęto żadnych zorganizowanych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia jakim miała być budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Teren wnioskowanej do zwrotu działki porośnięty jest trawą i stanowi część większego obszaru wolnego od jakiejkolwiek zabudowy. Wzdłuż północnej granicy projektowanej działki nr [...] przebiega prowizoryczne tymczasowe przejście z płyt betonowych. Wzdłuż zachodniej granicy biegnie sieć podziemna - wodociąg. Według koncepcji zagospodarowania osiedla przedmiotowy teren miał stanowić teren zielony, a w zatwierdzonym (po wywłaszczeniu) planie realizacyjnym grunt przeznaczono pod plac zabaw z otoczonym terenem zielonym. Nie można jednak przyjąć, że istniejąca na tej działce zieleń jest w jakiś sposób powiązana funkcjonalnie z osiedlem mieszkaniowym, gdyż nie jest urządzonym terenem zielonym z placem zabaw służącym mieszkańcom osiedla. Z kolei charakterystyka znajdującego się na tej działce fragmentu prowizorycznej ścieżki z płyt betonowych, może wskazywać, że pozostają one w tym miejscu od czasu realizacji budowy osiedla i służyły dla celów tej budowy. Brak dowodów na poparcie tez o zrealizowaniu celu wywłaszczenia bądź też o jego dopuszczalnej modyfikacji. Lokalizacja przedmiotowej nieruchomości nie pozwala też na stwierdzenie, jak to uczynił Sąd I instancji, że jest ona położona w centralnym punkcie osiedla mieszkaniowego. Sąsiaduje ona z budynkami osiedla jedynie od strony północnej i zachodniej. Z kolei porównując jej lokalizację z planem realizacyjnym osiedla zauważyć przyjdzie, że była ona położona w dacie wywłaszczenia na skraju planowanego osiedla, a obecnie graniczy od strony niezabudowanej budynkami mieszkalnymi z obiektami, które nie były przedmiotem celu wywłaszczenia. Nie sposób pominąć planu realizacyjnego z dnia 30 grudnia 1991 r., który przewidywał na przedmiotowym terenie urządzenie placu zabaw. Jakkolwiek plan ten został zatwierdzony już po nabyciu przez Skarb Państwa nieruchomości, to jednak ewentualną modyfikację przeznaczenia mieszczącą się w celu wywłaszczenia można byłoby rozpatrywać w przypadku realizacji tego placu zabaw (jak również realizacji ewentualnych innych inwestycji towarzyszących funkcji mieszkaniowej). Tymczasem, co już wcześniej podniesiono, żadna inwestycja na tym terenie nie została zrealizowana. Wbrew zatem ustaleniom Sądu I instancji i wcześniej organu odwoławczego, nie doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia w rozumieniu wynikającym z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87. W sprawie nie znajduje też zastosowania powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to dotyczy wyłącznie tych sytuacji, w których cel wywłaszczenia został w określonym przedziale czasowym zrealizowany. Tymczasem w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia w ogóle nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie, którego przedmiotem jest rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i ocena, czy zostały zrealizowane cele publiczne wywłaszczenia musi być prowadzone nie tylko z uwzględnieniem przesłanek zwrotu zawartych w regulacjach Rozdziału 6, Działu 3 u.g.n., lecz również z poszanowaniem reguł konstytucyjnych, w szczególności zaś gwarancji jakie daje art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Z jego treści wynika bowiem wprost, że wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ochrona własności, ujęta w zasadę konstytucyjną, determinuje kierunek wykładni przepisów dotyczących zarówno wywłaszczenia jak i zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tym ostatnim przypadku, oceniając stopień realizacji celu wywłaszczenia należy mieć na względzie przede wszystkim interes osoby, którą pozbawiono własności. W demokratycznym państwie prawa nieakceptowalna jest bowiem sytuacja, w której podmiot indywidualny jest pozbawiany własności "na wyrost", a ocena czy cele publiczne zostały osiągnięte dokonywana jest z perspektywy prymatu interesu podmiotu publicznego nad indywidualnym (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2240/16). Ponieważ, jak to wyżej wywiedziono, na spornej nieruchomości nie znajduje się żaden obiekt, który mógłby świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, to istnienie samej zieleni (i to nieurządzonej) uznać trzeba za niewystarczające z punktu widzenia realizacji tego celu. Nie można bowiem, bez naruszenia konstytucyjnej reguły ochrony własności, przyjąć założenia, że realizacji osiedla mieszkaniowego służyć może każdy teren zielony, bez względu na to, co się na nim znajduje. Bez wpływu na taką ocenę pozostaje podnoszona przez Prezydenta Miasta [...] w piśmie z dnia 2 października 2015 r. okoliczność, że przedmiotowy teren jest utrzymywany w ramach kompleksowej konserwacji terenów zieleni komunalnej. Wbrew twierdzeniom zawartym w tym piśmie sam fakt utrzymywania i konserwacji zieleni nie może świadczyć o jego zagospodarowaniu zgodnie z celem wywłaszczenia. Cel publiczny, na który odjęto nieruchomość, winien być ze względu na art. 21 Konstytucji RP wąsko pojmowany, a wszelkie niejasności należy interpretować na korzyść tego, kogo nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo zostało odjęte na rzecz interesu ogółu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Rozpoznając ponownie odwołanie Gminy [...] od decyzji organu I instancji, Wojewoda [...] będzie miał na uwadze przedstawioną wyżej ocenę prawną, która w świetle art. 153 p.p.s.a. jest dla niego wiążąca. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku wniosku skarżących w tym zakresie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).