II SA/Lu 933/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2015 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanegoi udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia 6 listopada 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z o.o. (dalej także: Spółka), utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia 15 września 2015 r., znak: [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na budowę stacji paliw na działkach nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości [...], gmina B.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 28 maja 2015 r. Spółka wystąpiła do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę opisanej wyżej inwestycji. Pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. Starosta zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku o decyzję zezwalającą na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych lub gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne. W dniu 18 czerwca 2015 r. inwestor uzupełnił wniosek. Następnie postanowieniem z dnia 13 lipca 2015 r, zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym w terminie do dnia 28 lipca 2015 r. Organ wskazał, że projekt budowlany narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. B., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia 25 maja 2000 r., nr [...] oraz zmiany planu miejscowego zatwierdzonego przez Radę Miejską w B. uchwałą nr [...] z dnia 29 grudnia 2009 r., w zakresie Rozdziału I § 4, który stanowi, że dla obszaru głównego zbiornika wód podziemnych nr [...] "zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu" oraz § 5 pkt 2b, zgodnie z którym w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zakaz powyższy nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę Obszaru. Organ pierwszej instancji stwierdził, że z załączonej dokumentacji wynika potrzeba sporządzenia raportu, co potwierdza decyzja Burmistrza B. z dnia 23 grudnia 2014 r., znak: [...] oraz Raport Oddziaływania na środowisko przedłożony przez Spółkę. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2015 r., na wniosek inwestora, zawieszono postępowanie. W dniu 9 września 2015 r., inwestor wystąpił z prośbą o podjęcie postępowania, przedkładając uzupełnioną i poprawioną dokumentację projektową. Postanowieniem z dnia 11 września 2015 r. podjęto postępowanie, na wniosek inwestora. W dniu 15 września 2015 r. Starosta opisaną wyżej decyzją odmówił wydania pozwolenia na budowę wskazując, że projektowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B.. Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu tej decyzji. Organ podkreślił, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem znacząco oddziaływującym na środowisko, a na realizację takiej inwestycji plan miejscowy na wskazanym obszarze nie zezwala. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Wojewody złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 131 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej także: "K.p.a.") poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i zamiarze wydania zaskarżonej decyzji w sprawie; - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i uzasadnienie jej w sposób wskazujący na brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza brak wyjaśnienia użytych w treści planu miejscowego pojęć "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska", "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu" oraz "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę"; - art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej także: ustawa), poprzez odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz w art. 35 ust. 1 ustawy; - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 4, § 5 pkt 2b i pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., poprzez błędne stwierdzenie, że projektowane zamierzenie budowlane narusza zapisy planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą Spółce pozwolenia na budowę stacji paliw na działkach nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości [...], gmina B.. Podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań, ale zarazem nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle art. 32 ust. 4 ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy obliguje właściwy organ, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do sprawdzenia w szczególności zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska (pkt 1). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest przede wszystkim stwierdzenie, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia warunek określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że na obszarze obejmującym działki nr [...] w miejscowości [...], objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę, obowiązuje Miejscowy Plan gospodarowania Przestrzennego Gminy B., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia 25 maja 2000 r., nr [...], który został następnie zmieniony uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia 29 grudnia 2009 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. [...]. Poza sporem jest, że opisane działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem IR – teren zabudowy zagrodowej, na którym dopuszcza się lokalizację usług komercyjnych, pod warunkiem, że nie spowoduje przekroczenia standardów jakości środowiska oraz stanowić będą uzupełnienie funkcji podstawowej. Z ustaleń ogólnych planu miejscowego, zawartych w opisanej uchwale z dnia 29 grudnia 2009 r., nr [...], wynika, że obszar ochrony głównego zbiornika wód podziemnych nr [...], obejmuje całość obszaru objętego planem i zmianą tego planu – w celu ochrony ilościowej i jakościowej zasobów wodnych. Na obszarze strefy zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu. Zakaz ten nie dotyczy przedsięwzięć dla których ustalono lokalizację w planie lub zmianie planu (§ 4 planu). Niewątpliwie zatem opisane wyżej działki znajdują się na obszarze ochrony głównego zbiornika wód podziemnych. Niekwestionowanym jest nadto, że nieruchomość, na której planowana jest przez Spółkę budowa opisanej wyżej stacji paliw znajduje się na Obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Na tym terenie, w świetle § 5 pkt 2 lit. b uchwały z dnia 29 grudnia 2009 r., nr [...], zakazuje się realizacji "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. nr 25, poz. 150". Stosownie zaś do § 5 pkt 3 wspomnianej uchwały, zakaz, o którym mowa w § 5 pkt 2 lit. b, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę Obszaru . Z § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. poz. 1397 ze zm.) wynika, że inwestycja polegająca na budowie stacji paliw zakwalifikowana została jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego może być wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. W tych okolicznościach – wbrew twierdzeniom skargi – nie może budzić wątpliwości, że planowana inwestycja zaliczona jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie można bowiem przyjąć, jak wskazuje strona skarżąca, że skoro planowana inwestycja została w myśl cytowanego przepisu zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie jest ona przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Stanowisko to, zdaniem Sądu, wynika z niezrozumienia istoty rozróżnienia "przedsięwzięcia mogącego zawsze oddziaływać na środowisko" oraz "przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". Wskazać bowiem należy, że jakkolwiek powołana ustawa i rozporządzenie rozdzielają przedsięwzięcia na mogące zawsze i na mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie zmienia to oceny, że każde z tych przedsięwzięć jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Niewątpliwie bowiem różnica pomiędzy pojęciem "potencjalnie", a "zawsze" ma to znaczenie normatywne, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (co wiąże się z obowiązkiem sporządzenia raportu) w zależności od rodzaju zamierzonego przedsięwzięcia lub miejsca jego realizacji może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny. Należy przy tym mieć na uwadze, że dopuszczalność nałożenia przez organ obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wynika zasadniczo z występujących wątpliwości organu związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia, jak również z samym rodzajem i rozmiarem planowanego przedsięwzięcia. Z tych względów w ustawie dopuszczona została możliwość nałożenia na inwestora takich obowiązków, celem ustalenia ponad wszelką wątpliwość wpływu inwestycji na środowisko. W żadnym razie nie prowadzi to jednak do wniosku, że inwestycja, w stosunku do której stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z jednoczesnym sporządzeniem raportu – odmiennie aniżeli inwestycja, w stosunku do której obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa – nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Poza sporem jest bowiem, że nałożenie tych obowiązków następuje także w oparciu o przepis art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353). Ponownie podkreślić trzeba, że prawidłowe jest stanowisko organów co do tego, że wspomniane działki leżą w obszarze ochrony głównego zbiornika wód podziemnych nr [...], jak również w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Powyższe potwierdza wypis z planu miejscowego gm. B., przedłożony wraz z projektem budowlanym, który obejmuje – oznaczone czarną obwódką z pieczęcią Urzędu Miejskiego w B. – fragmenty tekstu planu dotyczące działek nr [...] i nr [...]. Również Burmistrz B. w decyzji z dnia 23 grudnia 2014 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdził wyraźnie, że opisane działki położone są w obszarze ochrony głównego zbiornika wód podziemnych nr [...], jak również w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ponadto wskazać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy B. zawiera ustalenia, z których wynika, że Rada Miejska w B. wskazała konkretne lokalizacje stacji paliw na terenie gminy. Według ustaleń planu stacja paliw nie została przewidziana w miejscowości [...], zatem więc budowa tego rodzaju inwestycji na działkach nr ew. [...] i [...] byłaby sprzeczna z ustaleniami planu. Z powyższego wynika, że prawidłowo stwierdziły organy obu instancji, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie spełnia warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi. Podnieść należy, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie jest możliwe kwestionowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Temu celowi służy jedynie instytucja skargi przewidziana w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.). Podniesione przez stronę skarżącą zastrzeżenia co do treści obowiązującego na terenie inwestycji planu miejscowego nie mogą mieć zatem wpływu na wynik sprawy. Wbrew zarzutom strony skarżącej organy obu instancji wyjaśniły w sprawie wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a organ odwoławczy – również zgodnie z art. 136 K.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a. Wskazać należy nadto, że warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 K.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 157; W. Taras, Glosa do wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, OSP 2007, nr 3, poz. 26). Skarżąca Spółka nie wykazała, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wykazała ona, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji pierwszej instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz ustosunkowania się do materiału dowodowego znajdującego się w tych aktach, uniemożliwiło jej dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Nie budzi wątpliwości, że w toku postępowania odwoławczego Spółka miała możliwość wyrażenia w sposób należyty swojego stanowiska co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co uczyniła w obszernym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia w niniejszej sprawie innych przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.