II SA/Wa 2045/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Ewa Marcinkowska, , Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. B. P. został zarejestrowany w Urzędzie Pracy W. jako osoba bezrobotna w dniu [...] grudnia 2012 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydent W. uznał B. P. z dniem [...] grudnia 2012 r. za osobę bezrobotną oraz przyznał prawo do zasiłku od dnia [...] grudnia 2012 r. w wysokości 953,10 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku oraz w wysokości 748,40 zł. brutto miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent W. stwierdził utratę przez B. P. prawa do zasiłku od dnia [...] grudnia 2013 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Urząd Pracy W. wezwał B. P. do zgłoszenia się w siedzibie Urzędu przy ul. [...] w dniu [...] sierpnia 2015 r. w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia zatrudnienia. Przesyłka zwrócona została do Urzędu Pracy jako nie podjęta w terminie. W karcie wizyt w Centrum Aktywizacji Zawodowej wskazano, że B. P. wyznaczono datę stawienia się na dzień [...].09.2015 r. Przy dacie widnieje podpis osoby bezrobotnej. W rubryce "usługa" pośrednik pracy UP W. odnotował "anulowano". W rubryce poniżej wpisano "wyznaczona data stawienia się [...].08.15". W rubryce "podpis osoby bezrobotnej" wpisano "wezwanie". W rubryce "usługa": "nie stawiła się" widnieje podpis pośrednika pracy UP. Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a i pkt 4 oraz ust. 4c i ust 4 ca , art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy orzekł o utracie przez B. P. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] sierpnia 2015 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, że z posiadanych dokumentów wynika, że B. P. nie stawił się po raz pierwszy w Urzędzie Pracy W. w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a i pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w takim przypadku następuje utrata statusu osoby bezrobotnej na okres 120 dni. Odzyskanie statusu osoby bezrobotnej może nastąpić po upływie co najmniej 120 dni od dnia niestawienia się w Urzędzie Pracy W. przy spełnieniu warunków do jego nabycia zawartych w ustawie - w wyniku ponownej rejestracji. Rygor natychmiastowej wykonalności nadano na podstawie art. 33 ust. 4 ca ustawy. B. P. złożył odwołanie do Wojewody [...], wskazując, że decyzja jest krzywdząca. Wniósł o przywrócenie statusu osoby bezrobotnej. Podał, ze decyzja została podjęta na podstawie dodatkowego wezwania do stawiennictwa w UP, którego to wezwania nie otrzymał. Podniósł, że stawił się na wcześniej wyznaczone spotkanie w UP w dniu [...] września 2015 r. Podał, że cały czas wywiązywał się z obowiązku stawiennictwa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie nie jest zasadne i nie może być uwzględnione. Stosownie do art. 33 ust. 4 pkt. 4 ustawy, starosta (Prezydent) pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie 7 dni od wyznaczonej daty o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w urzędzie pracy na okres: a) 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa, b) 180 dni w przypadku drugiego niestawiennictwa, c) 270 dni w przypadku trzeciego i kolejnego niestawiennictwa. Organ stwierdził, że wezwanie z dnia [...] lipca 2015 r. do zgłoszenia się przez B. P. w siedzibie Urzędu Pracy W. w dniu [...] sierpnia 2015 r. wysłano do strony przesyłką poleconą za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na wskazany adres zameldowania. Na przesyłce zawierającej ww. wezwanie zamieszczono adnotację o pierwszym awizowaniu w dniu [...] lipca 2015 r. Przesyłkę awizowano powtórnie w dniu [...] lipca 2015 r. Następnie, w dniu [...] lipca 2015 r. zwrócono do nadawcy w związku z niepodjęciem w terminie. Wojewoda przytoczył przepis art. 42, art. 43 i art. 44 k.p.a. Podał, że ustanowienie przez ustawodawcę tego rodzaju doręczenia zastępczego spowodowane jest koniecznością ochrony biegu postępowania przed jego zatamowaniem wskutek nieodebrania pism przez stronę. Doręczenie zastępcze jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki jak doręczenie rzeczywiste pisma adresatowi. Wobec powyższego, Wojewoda [...] stwierdził, iż wezwanie do stawienia się w Urzędzie Pracy W. zostało doręczone B. P. w sposób określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu [...] lipca 2015 r., tj. z upływem 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia o przesyłce poleconej. Organ uznał, że B. P. został poinformowany o terminie obowiązkowej wizyty w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda [...] wyjaśnił, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie precyzuje w jaki sposób urząd pracy winien wyznaczać osobom bezrobotnym termin obowiązkowej wizyty. B. P. nie wywiązał się z obowiązku poinformowania Urzędu w terminie do 7 dni od dnia wyznaczonej wizyty tj. na dzień [...] sierpnia 2015 r. o uzasadnionej przyczynie absencji w Urzędzie Pracy W. Odnosząc się do argumentacji odwołania, Wojewoda [...] wskazał, że za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa można uznać przyczynę niezależną od bezrobotnego, na którą nie miał wpływu i która stanowi nieprzewidzianą obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się przez zarejestrowanego w urzędzie pracy. B. P. był prawidłowo pouczony o obowiązku zgłaszania się do urzędu na wyznaczone wizyty oraz usprawiedliwiania ewentualnych nieobecności poprzez powiadamianie urzędu w terminie, tj. do 7 dni od daty nieobecności o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Potwierdzeniem tego faktu jest własnoręczny podpis złożony przez B. P. na dokumencie "Informacja dla osób zgłaszających się do rejestracji jako osoba bezrobotna" w dniu [...].12.2012 r. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi B. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uwzględnienie skargi B. P. podniósł, że nie otrzymał wezwania Urzędu Pracy z dnia [...] lipca 2015 r. Podał, że mieszka wraz z teściem i teściową, którzy nie opuszczają mieszkania, zatem nie sposób nie doręczyć wezwania. Podał, że na wszystkie umówione spotkania zawsze się stawiał w UP. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Organ podniósł, że B. P. został poinformowany o terminie obowiązkowej wizyty w sposób prawidłowy, zgodny z k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.) w zw. z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. W sprawie niniejszej brak było podstaw do zastosowania powołanego przepisu, albowiem B. P. nie został przez Urząd Pracy W. zawiadomiony o terminie wizyty wyznaczonym na dzień [...] sierpnia 2015 r., a tym samym nie można mówić o niestawiennictwie bezrobotnego. Oczywiście ma rację Wojewoda [...], że Urząd Pracy może wystosować wezwanie do bezrobotnego drogą przesyłki pocztowej, jednakże dla uznania doręczenia za skuteczne muszą być spełnione przesłanki określone w k.p.a. W sprawie niniejszej brak było podstaw do uznania przesyłki z dnia [...] lipca 2015 r. za doręczoną w trybie zastępczym. Błędnie organy obu instancji uznały, że przesyłka zawierająca wezwanie do stawienia się w dniu [...] sierpnia 2015 r. została doręczona B. P. w trybie przepisu art. 44 k.p.a. Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Na gruncie powołanego przepisu, dla uznania za skuteczne doręczenia zastępczego dokonywanego, czy to przez operatora pocztowego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, czy przez pracownika urzędu miasta, konieczne jest nie tylko samo odnotowanie przez doręczającego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, że przesyłka była dwukrotnie awizowana oraz wskazanie dat awizowania przesyłki, ale również umieszczenie zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w jednym z miejsc wskazanych przez ustawodawcę w art. 44 § 2 k.p.a. Fakt umieszczenia przez doręczającego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej, czy odpowiednio w urzędzie właściwej gminy, powinien być odnotowany na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, tak jak i powód niedoręczenia przesyłki w trybie art. 42 lub art. 43 k.p.a. (np. mieszkanie zamknięte). Zwrotne potwierdzenie odbioru musi zatem spełniać wymogi ustawowe, aby mogło być uznane za dowód doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. (v. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 695/12, Lex nr 1145634). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodne z którym, aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji, czy postanowienia, w tym przypadku wezwania do stawiennictwa w UP. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. W sprawie niniejszej, ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki z dnia [...] lipca 2015 r. zawierającej wezwanie do stawienia się w dniu [...] sierpnia 2015 r., na podstawie którego organ uznał za skuteczne doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. (a także z adnotacji dokonanych na samej przesyłce), w żaden sposób nie wynika, aby doręczający umieścił zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w oddawczej skrzynce pocztowej, czy w innym przeznaczonym do tego miejscu. Nadto, z treści zwróconej przesyłki nie wynika, aby doręczający zastał mieszkanie zamknięte lub też, aby ewentualnie którykolwiek z domowników odmówił przyjęcia przesyłki adresowanej do B. P. Brak jest jakiejkolwiek adnotacji o powodzie niedoręczenia przesyłki bezpośrednio w mieszkaniu samemu adresatowi bądź dorosłemu domownikowi. Te okoliczności uprawniały dopiero do przechowywania pisma przez operatora pocztowego. Biorąc pod uwagę, że zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki i adnotacje dokonane na zwróconej przesyłce nie wskazują, aby doręczyciel pozostawił zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki zawierającej wezwanie z dnia [...] lipca 2015 r. w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata, stwierdzić należało, że doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. nie nastąpiło. Błędnie zatem organy przyjęły, że wezwanie z dnia [...] lipca 2015 r. doręczone zostało B. P. w trybie powołanego przepisu, a tym samym, że miał on obowiązek stawienia się w Urzędzie Pracy W. w dniu [...] sierpnia 2015 r. W świetle powyższego, brak było podstaw do zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa procesowego i prawa materialnego naruszył nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.