IV SA/Gl 844/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] organ I instancji - Burmistrz Miasta C. przyznał R.M. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką E.S. bezterminowo począwszy od [...]. Decyzja została wydana na podstawie interpretacji przepisów w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W dniu [...] do organu I instancji wpłynęła informacja ze [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. przedstawiająca stanowisko Departamentu Polityki Rodzinnej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w sprawie zasad związanych z ustalaniem prawa do świadczeń pielęgnacyjnych. Z treści wskazanego pisma wynika, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. Opiekun osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność nie powstała w wyżej wymienionym okresie nie spełnia warunków do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/12 orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz wskazał, że wyrok nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, nie stanowi również podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Mając powyższe na uwadze organ I instancji zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z Burmistrza Miasta C. z [...] stwierdzając, że w świetle interpretacji Departamentu Polityki Rodzinnej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w sprawie zasad związanych z ustalaniem prawa do świadczeń pielęgnacyjnych decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie z dnia [...] wskazał art. 151 § 1 pkt 1 Kpa. W piśmie z dnia [...] jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazał ostatecznie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] nr [...] w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zawiadomienie z dnia [...]), a postanowieniem z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 159 § 1 Kpa, wstrzymało wykonanie decyzji organu I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] nr [...]. W podstawie prawnej wskazało art. 17, art. 18,art. 21 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych -(t.j. DZ. U. Nr 79 poz. 856 z 2001 roku z późn. zm.), art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej "K.p.a."). Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na swoją trudną sytuację życiową związaną z pogarszającym się stanem zdrowia matki. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art. 17, art.18 i art. 21 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych - (t.j. DZ. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.), art. 127 § 3, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazało, że dopuszczalność zastosowania sankcji nieważności, jako wyjątek od zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, ograniczona została do kwalifikowanych wad materialno-prawnych decyzji. Dalej zacytowało art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślając, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia. Kolegium stwierdziło, że "Zatem aby B.A. przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca, jego niepełnosprawność musiałaby powstać przed ukończeniem 18 roku życia." Zdaniem Kolegium na uprawnienia do przedmiotowego świadczenia nie ma wpływu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w sprawie zgodności z Konstytucją art. 16a ust. 2 i art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a wyrok ten, wraz z uzasadnieniem, opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. poz. 1443, stanowi dopiero podstawę działań legislacyjnych zmierzających do jego realizacji. Wszystkie sprawy bieżące orzekane są natomiast w oparciu o dotychczasowe przepisy prawa, które obowiązują do czasu zmiany ustawy w tym zakresie. Zaakcentował, że w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 10 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 2926/14 orzekł, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego choć orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy, nie zmienił sytuacji prawnej skarżącego, musi on bowiem czekać na rozwiązania ustawowe. Kolegium stwierdziło, że co prawda Trybunał uznał, że zróżnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodne z konstytucją. Jednak wykonanie wyroku Trybunału wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak również uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Kolegium po rozpatrzeniu wniosku strony i przeanalizowaniu akt sprawy uznało, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż żądania strony nie znajdują umocowania w przepisach prawa materialnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca R.M. wyraziła niezadowolenie z treści zaskarżonej decyzji. W całości powieliła argumentację odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270- dalej "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem, czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymująca w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] nr [...], którą organ stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] nr [...], którą przyznano R.M. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką E.S. bezterminowo począwszy od [...]. Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 Kpa. Z akt administracyjnych wynika, że w sprawie powoływano się na interpretację Departamentu Polityki Rodzinnej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w sprawie zasad związanych z ustalaniem prawa do świadczeń pielęgnacyjnych, zgodnie z którą decyzja organu I instancji z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156 -158 Kpa i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Należy wskazać, że w szeroko rozumianym prawie administracyjnym jedną z naczelnych zasad prawnych jest zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w sposób wyraźny w art. 16 § 1 Kpa. Przepis ten przewiduje, że decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Uchylenie, zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Z zasady tej wynika tzw. domniemanie prawidłowości decyzji administracyjnych polegające na tym, że dopóki decyzja nie została wyeliminowana z porządku prawnego, dopóty uważana jest za prawidłową, a więc zgodną z prawem. Zasada ta jest gwarantem stabilizacji na przyszłość stosunków prawnych ukształtowanych między innymi decyzjami ostatecznymi. Jednym z trybów umożliwiających eliminację ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 156 § 1 Kpa. Jednak obalenie skutków prawnych kwestionowanej decyzji w tym trybie, powodujące przełamanie zasady trwałości decyzji administracyjnych jest możliwe wyłącznie w sytuacji wydania decyzji w warunkach szczególnie ciężkiego naruszenia prawa, którego przypadki wskazuje art. 156 § 1 Kpa, jeżeli wystąpienie konkretnej podstawy nieważności decyzji zostanie wykazane w sposób nie pozostawiający jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r., sygn. akt III RN 214/00 (OSNP 2002/13/2980). W sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji, które powodują najdalej idące skutki do obrotu prawnego (ostateczne stwierdzenie nieważności wywiera skutek z mocą wsteczną, eliminując decyzję od chwili jej wydania) nie można stwierdzić nieważności decyzji w przypadku istnienia wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy, czy niejednoznacznego rozumienia przepisów stanowiących podstawę prawną wydania decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są w art. 156 § 1 Kpa, a wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zawężający. Z akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęto w związku z wnioskiem organu I instancji z dnia [...] sprostowanym w piśmie z dnia [...], w którym organ I instancji powołał się na interpretację Departamentu Polityki Rodzinnej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w sprawie zasad związanych z ustalaniem prawa do świadczeń pielęgnacyjnych, zgodnie z którą decyzja organu I instancji z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazał pierwotnie 156 § 1 pkt 1 Kpa, a ostatecznie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zdaniem Sądu badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Burmistrza Miasta C. w sprawie przyznania R.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Burmistrza Miasta C. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 Kpa, a wobec powyższego nie było zasadne wstrzymanie wykonania decyzji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia co w przypadku matki R.M. nie miało miejsca. Zdaniem Kolegium na uprawnienia do przedmiotowego świadczenia nie ma wpływu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w sprawie zgodności z Konstytucją art. 16a ust. 2 i art. 17 ust. Ib ustawy o świadczeniach rodzinnych lecz stanowi on dopiero podstawę działań legislacyjnych zmierzających do jego realizacji. Wszystkie sprawy bieżące orzekane są natomiast w oparciu o dotychczasowe przepisy prawa, które obowiązują do czasu zmiany ustawy w tym zakresie. W ocenie Sądu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odniósł bezpośredni skutek, a zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej. W konsekwencji zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany i jest to co do zasady ugruntowana linia orzecznicza. Stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2926/14 jest stanowiskiem odosobnionym. Sąd zauważa, że zdaniem Trybunału "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wobec powyższego Sąd uznał, że decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia [...] w szczególności, nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2565/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym usunięcie ich z obrotu prawnego. Nadto zauważył, że w decyzjach obu instancji istnieją wątpliwości co do podstawy prawnej jak i ustaleń bowiem podstawę prawną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stanowił art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, a w uzasadnieniu tejże decyzji przywołano art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Natomiast w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stwierdzono: "Zatem aby B.A. przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca, jego niepełnosprawność musiałaby powstać przed ukończeniem 18 roku życia." Wobec powyższego należy podkreślić, że wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważanie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 Kpa. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Mając na uwadze powyższe argumenty należało skargę uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.