II SA/Lu 917/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B. H. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 26 października 2015 r., znak: [...], Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Gminy L., uchylił w całości decyzję Starosty L. z dnia 12 czerwca 2015 r., znak: [...], w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. [...] w L., oznaczonej dawnym nr [...], w części wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...] [...] oraz odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w MODGiK w L. pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1084 ha, stanowiącej część wspomnianej wyżej aktualnej działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ opisaną decyzją z dnia 12 czerwca 2015 r. orzekł o zwrocie omawianej nieruchomości, uznając, że na tej nieruchomości, nie został zrealizowany cel, na jaki została ona nabyta – w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), albowiem nie została ona zagospodarowana pod infrastrukturę osiedla mieszkaniowego [...] w dzielnicy [...] w L.. W odwołaniu od tej decyzji Gmina L. podniosła, że działka nr [...] jest porośnięta trawą, pielęgnowaną przez spółdzielnię mieszkaniową, znajdują się na niej również nasadzenia krzewów. Ponadto obecność na działce elementów infrastruktury technicznej przesądza o jej integralnym charakterze, jako elementu stanowiącego część większej całości, którą jest osiedle mieszkaniowe. Odniesienie się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu zawnioskowanego do zwrotu bez potraktowania go jako części zorganizowanego zespołu obiektów osiedla mieszkaniowego może prowadzić do całkowicie błędnego przekonania o jego niezagospodarowaniu. Gmina dołączyła nadto – na żądanie organu odwoławczego – kopie umów dotyczących prac porządkowych, prac związanych z pielęgnacją drzew i krzewów, konserwacją trawników oraz pielęgnacją rabat, znajdujących się na wspomnianej działce. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda stwierdził, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wykazało, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość nie stała się zbędna na cel, na jaki została wykupiona – w trybie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, a tym samym, że nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że opisana nieruchomość, po dacie jej nabycia i aż do chwili obecnej, wykorzystywana jest jako teren zielony, zagospodarowany i pielęgnowany, o czym świadczą umowy zawarte z wykonawcą – Architektura Zieleni [...]. Zdaniem organu odwoławczego, zagospodarowanie tego terenu pod zieleń osiedlową mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, które to osiedle oprócz domów mieszkalnych powinno posiadać również infrastrukturę, w tym tereny zielone. Wprawdzie, jak wykazało postępowanie, na części wywłaszczonej nieruchomości nie wybudowano żadnego obiektu, w tym jak twierdzi organ pierwszej instancji – placu zabaw, lecz jedynie tereny zielone, nie spowodowało to jednak zmiany celu wywłaszczenia, tym bardziej, że plac zabaw miał być wybudowany w osiedlu "[...]", zgodnie z planem realizacyjnym tego osiedla z 1991 r., zatwierdzonym 4 lata po nabyciu nieruchomości. Wojewoda wskazał na potrzebę rozróżnienia "zmiany" celu wywłaszczenia od "modyfikacji lokalizacji inwestycji". Zmiana to jakościowa zmiana lokalizacji, polegająca na zmianie charakteru celu, a o modyfikacji można mówić wtedy, kiedy mieści się ona w celu uzasadniającym wywłaszczenie – budowie osiedla mieszkaniowego. W ocenie organu, o zmianie celu wywłaszczenia można zatem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały, przykładowo gdy wywłaszczenie nastąpiło pod budowę obwodnicy drogowej, a następnie przeznaczono nieruchomość wywłaszczoną pod budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Objęty wnioskiem grunt leży na obszarze osiedla mieszkaniowego, w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych i stanowi teren zielony, pełniąc funkcję rekreacyjną. Oczywistym jest zatem, że w obrębie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne muszą występować inne poza budynkami mieszkalnymi obiekty m.in. trawniki (zieleńce). W skardze na decyzję Wojewody B. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej także: "u.g.n."), poprzez błędne uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na zwrot wspomnianej nieruchomości na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że nie zgadza się z argumentacją Wojewody, gdyż "trzeba pamiętać, że nieruchomość w dacie nabycia przez Skarb Państwa objęta była Miejscowym Planem Szczegółowym L. - [...], zatwierdzonym Zarządzeniem nr [...] P. L. z dnia 17 sierpnia 1976 r. i przeznaczona była pod teren mieszkalnictwa o wysokiej intensywności (symbol P13 MW)". Tymczasem do dnia dzisiejszego żadna inwestycja w tym miejscu nie została zrealizowana. W szczególności działka ta nie jest zabudowana żadnym "blokiem mieszkalnym", nie jest nawet zagospodarowana tak, by służyć mieszkańcom znajdujących się nieopodal budynków mieszkalnych wielorodzinnych, gdyż jest od nich odgrodzona siatką, a ponadto stanowi stok/skarpę, z dużym spadkiem terenu, co sprawia, że ten teren jest niewykorzystywany. Nie zrealizowano tam żadnych alejek, chodnika, nie ustawiono ławeczek, nie posadzono żadnych roślin, drzew czy krzewów, a nawet nie wyrównano terenu. Zdaniem skarżącej, to, że na wspomnianej nieruchomości rośnie trawa, nie może być wystarczającą przesłanką do stwierdzenia, że nieruchomość ta została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Strona skarżąca podkreśliła, że istotna jest w tej sprawie zmiana planu zagospodarowania przestrzennego. Działka wywłaszczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" i plan przewidywał dla tego terenu funkcję mieszkaniową. Natomiast w chwili zakupu tej nieruchomości przez Skarb Państwa nie obowiązywał dla tego terenu żaden plan realizacyjny. Dopiero 30 grudnia 1991 r. zatwierdzony został dla tego obszaru plan realizacyjny, który przewidywał ten obszar pod teren zielony, na którym ma być urządzony plac zabaw. Nastąpiła więc zmiana celu wywłaszczenia. Obecnie na podstawie planu z 2002 r. nieruchomość przeznaczona jest pod usługi publiczne (UP), takie jak budowa szpitala, ośrodka zdrowia czy szkoły. W ocenie skarżącej, to, że działka jest niezagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a dodatkowo zmieniano dla niej kilkakrotnie plan zagospodarowania przestrzennego, potwierdza, że odstąpiono od realizacji celu wywłaszczenia. Dowodzi to również zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i potwierdza, że zachodzą wszelkie przesłanki do orzeczenia zwrotu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna (w rozumieniu art. 137 u.g.n.) na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dana nieruchomość staje się zaś zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia w ciągu 10 lat od tego momentu (art. 137 ust. 1 u.g.n.). W świetle art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio także do nieruchomości nabytych przez państwo na mocy przepisów innych niż wyżej powołana ustawa, w szczególności znajduje zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dotyczy to również nieruchomości, które zostały nabyte na własność Skarbu Państwa w drodze umów cywilnoprawnych, zawartych w trybie przepisów tej ostatniej ustawy. Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie cywilnoprawnej, zawartej na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości). Oznacza to, że jedynie nieruchomość, która spełnia warunki wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Podkreślenia zatem wymaga, że zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej (umowie). Wyjaśnić w tym miejscu także należy, że instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest instytucją nową, występowała bowiem już w przepisach prawa poprzednio obowiązujących. Pierwotnie, także w ustawie o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości nie wiązało się z żadnymi ograniczeniami czasowymi, przewidzianymi dla realizacji celu wywłaszczenia. Ograniczenia te wprowadził dopiero art. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), który wszedł w życie w dniu 22 września 2004 r. Wskazać trzeba, że na skutek powyższej nowelizacji, treść art. 137 ust. 1 u.g.n., w tym także kwestia zakresu uwzględnienia upływu terminów w nim określonych, budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych. Aktualnie powyższa kwestia została rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Wspomniany wyrok został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2014 r. pod poz. 376 z dnia 24 marca 2014 r. i wszedł w życie z dniem jego publikacji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że – zgodnie z jego sentencją – nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sporna nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia 4 maja 1987 r., Rep. A [...]. W § 2 tego aktu została powołana decyzja Urzędu Miejskiego w L. Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 1986 r. wraz z mapą ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego "[...]" w dzielnicy [...], stanowiąca podstawę wywłaszczenia nieruchomości. Do realizacji celu wywłaszczenia doszło jeszcze pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, wynika w sposób niebudzący wątpliwości z oceny całokształtu dowodów zgromadzonych w sprawie. Należy stwierdzić, że wbrew stanowisku strony skarżącej, organ odwoławczy niewadliwie ustalił, że opisana nieruchomość nie stała się zbędna dla realizacji celu wynikającego z umowy zawartej w dniu 4 maja 1987 r., bowiem cel ten został zrealizowany. Organ drugiej instancji na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, trafnie i wszechstronnie ocenionego, ustalił, że nieruchomość nabyto pod realizację budownictwa mieszkaniowego (budowa osiedla "[...]"). W oparciu o zgromadzone dokumenty oraz protokoły z oględzin zasadnie także ustalono, że na wspomnianej działce usytuowana jest tzw. zieleń osiedlowa. Jej pielęgnację zlecono firmie Architektura Zieleni [...], co potwierdzają złożone do akt umowy. Wskazać trzeba, że Sąd w pełni podziela utrwalony już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę takiego osiedla, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców – takich, jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Za infrastrukturę związaną integralnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców, uznaje się ponadto wszelkie instalacje podziemne - linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe (zob. wyroki NSA z dnia: 20 stycznia 1999 r., IV SA 2033/96, 20 grudnia 1993 r., SA/Kr 455/93; 16 grudnia 1993 r., SA/Po 423/93, 28 września 1993 r., SA/Po 1621/93, 24 marca 1993 r., SA/Kr 1603/93, 21 kwietnia 1993 r., SA/Kr 1962/93 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., III SA/Po 648/07, niepublikowane, dostępne w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za prawidłowy pogląd Wojewody, że na omawianej działce zrealizowany został cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Wskazanie przez stronę skarżącą na występujące zachwaszczenie działki w żadnym razie nie świadczy o braku zrealizowaniu celu wywłaszczenia tej nieruchomości. W ocenie Sądu błędna jest zatem stawiana przez skarżącą teza, że o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, to jest zagospodarowaniu wspomnianej części nieruchomości jako "zieleni osiedlowej", można mówić wyłącznie wówczas, gdy dokonane na niej nasadzenia utrzymywane są w sposób dający podstawę do ich wysokiej oceny estetycznej. W świetle doświadczenia życiowego nie budzi bowiem wątpliwości, że zagospodarowanie terenów zielonych różni się intensywnością, będącą pochodną tego, jak wielką wagę przywiązuje się do walorów estetycznych danego terenu. Sąd podziela także stanowisko Wojewodę, że nawet przy rygorystycznym podejściu co do oceny realizacji celu wywłaszczenia, w sprawie można alternatywnie uznać, że nastąpiła modyfikacja celu wywłaszczenia, albowiem plan z 1991 r. (a więc już po nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa) dopuszczał wybudowanie placu zabaw na tym terenie, natomiast w tym miejscu powstała zieleń osiedlowa. Stanowi ona niewątpliwie infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, z której – podobnie jak z placu zabaw – korzystają mieszkańcy osiedla. Bezsprzecznie zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany na omawianej nieruchomości, co wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że już w uchwale 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87 (OSNC 1988, nr 11, poz. 149), Sąd Najwyższy wskazał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W doktrynie przyjmuje się, że wywody zawarte w uzasadnieniu tej uchwały, zachowały aktualność na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, LexisNexis 2007, s. 264-265). Podkreślić należy, że w sprawie jest niekwestionowanym, że omawiana nieruchomość położona jest w centralnym punkcie osiedla mieszkaniowego, między budynkami wielorodzinnymi (zob. dołączoną do skargi ortofotomapę, znajdującą się na stronach serwisu geoportal.gov.pl), co prowadzi do oczywistego wniosku, że obszar tej działki stanowi integralną część zrealizowanego osiedla mieszkaniowego. Istniejąca zaś na tej działce przestrzeń pozbawiona zabudowy kubaturowej, lecz zagospodarowana jako teren zielony, winna być traktowana jako element infrastruktury tego osiedla, tworzący warunki do odseparowania jego mieszkańców od uciążliwości związanych z zamieszkiwaniem w aglomeracji miejskiej. Z tego punktu widzenia nie ma znaczenia teza skarżącej, że na tej nieruchomości znajdują się znaczne połacie niewykorzystanego terenu porośnięte trawą i chwastami, a także krzewami "samowolnie posadzonymi przez nieznaną osobę". W ocenie Sądu, nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut skarżącej, że organ odwoławczy wadliwie przyjął, że na opisanej działce została zrealizowana infrastruktura osiedla mieszkaniowego w postaci zieleni osiedlowej, bowiem ustalenia organu są prawidłowe. Należy przy tym zauważyć, że przywołany w skardze zapis Miejscowego Planu Szczegółowego L. - [...], obowiązujący w dacie nabycia omawianej nieruchomości przez Skarb Państwa, który przewidywał na tym terenie mieszkalnictwo o wysokiej intensywności, wbrew stanowisku skarżącej, nie przesądza o tym, że aby można było mówić o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na tej nieruchomości, musiałyby na niej zostać zlokalizowane budynki mieszkalne wielorodzinne. Ponownie trzeba bowiem podkreślić, że osiedle mieszkaniowe stanowią budynki mieszkalne wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, w tym terenami zielonymi. Do zarzutu skarżącej, że wspomniana nieruchomość odgrodzona jest od znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych wielorodzinnych siatką i z tego powodu nie mogą korzystać z niej ich mieszkańcy, trudno odnieść się, ponieważ okoliczność ta nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym, a szczególnie w protokole z oględzin nieruchomości. Zarzuty skargi należało zatem uznać za nieuzasadnione. Gdyby nawet twierdzenie to było zgodne z rzeczywistością, okoliczność taka nie może wpływać na rozstrzygnięcie sprawy poprzez podważenie oceny o realizacji celu wywłaszczenia. Niezależnie bowiem od tego, kiedy owo ogrodzenie miałoby powstać, jego istnienie nie niweczy stanu integralności osiedla, w obszarze którego poszczególne tereny mogą czasem zmieniać swoją funkcję, co jest nieuchronnie związane z rozwojem cywilizacyjnym. Jednym z jego niekorzystnych przejawów jest widoczna w ostatnich latach tendencja do odgradzania się mieszkańców osiedli od przestrzeni publicznej, w celu ochrony swoich partykularnych interesów. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.