II OSK 1461/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1934/15 odrzucającego skargę R. K. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1934/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. K. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały Rady Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga wywiedziona przez stronę jest niedopuszczalna, bowiem zarządzenie Prezydenta dotyczące wstrzymania wykonania uchwały nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm. – dalej zwanej "u.s.g."). Zwracając uwagę na treść § 64 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady m. st. Warszawy Nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453, ze zm.), oraz § 7 ust 1 pkt 2 zarządzenia nr 4388/2010 Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie ustalenia procedur sprawowania przez Prezydenta m. st. Warszawy nadzoru nad działalnością organów dzielnic m. st. Warszawy, Sąd podniósł, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane w ramach sprawowania nadzoru organów gminy (Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy) nad działalnością organów jednostki pomocniczej (Zarządu dzielnicy [...]). Jest to akt czasowy wydany tylko do czasu zakończenia postępowania nadzorczego zakończonego uchwałą Rady m. st. Warszawy o stwierdzeniu nieważności uchwały zarządu dzielnicy. Stąd też akt ten nie ma samodzielnego bytu, w tym sensie, że nie może być potraktowany jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej "P.p.s.a."), czyli na takie zarządzenie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł R. K., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi z uwagi na przyjęcie jej niedopuszczalności wobec błędnego uznania, że skarżone zarządzenie nie dotyczy "sprawy z zakresu administracji publicznej" i nie podlega zaskarżeniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. posiada samodzielny byt prawny, zatem bez wątpienia mieści się w szerokiej definicji zawartej w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. tj. stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego (Prezydenta [...]), podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (nadzór nad procedurą wyboru Zarządu przez ustawowo do tego umocowaną Radę Dzielnicy [...]). W związku z powyższym odrzucenie skargi należało uznać na nieuprawnione. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, aprobując w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelnego Sądu Administracyjnego, zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], którym wstrzymano wykonanie uchwały Rady Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...]. Powyższy akt został wydany na podstawie § 64 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady m. st. Warszawy Nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453, ze zm.), oraz § 7 ust 1 pkt 2 zarządzenia nr 4388/2010 Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie ustalenia procedur sprawowania przez Prezydenta m. st. Warszawy nadzoru nad działalnością organów dzielnic m. st. Warszawy. Zgodnie z § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] działalność organów Dzielnicy podlega nadzorowi na podstawie kryteriów zgodności z prawem. Nadzór sprawuje Prezydent oraz Rada Miasta (ust. 2). Istotne naruszenie prawa przez uchwałę Rady Dzielnicy stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały (§ 64 ust. 1). Stosownie do § 64 ust. 3 nieważność uchwały w całości lub w części stwierdza: w przypadku uchwał Zarządu Dzielnicy - Prezydent, a w przypadku uchwał Rady Dzielnicy - Rada Miasta, na wniosek Prezydenta, który wstrzymuje wykonanie uchwały Rady Dzielnicy do czasu rozpatrzenia wniosku przez Radę Miasta. Wstrzymanie wykonania uchwały organu Dzielnicy zarządza Prezydent (ust. 4 zd. 1). Z kolei w myśl § 7 ust. 1 pkt 2 zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 30 marca 2010 r. po wyczerpaniu którejkolwiek z procedur, o których mowa w § 5 i § 6 (procedury dotyczące sprawowania nadzoru nad uchwałami organów dzielnic) Prezydent wydaje zarządzenie nadzorcze, w którym: w stosunku do uchwały rady dzielnicy - wstrzymuje jej wykonanie, w całości lub w części, do czasu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności przez Radę Miasta i występuje do Rady Miasta z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej uchwały, w całości lub w części. Z powyższych regulacji wynika, że wstrzymanie wykonania aktu nadzorowanego będzie miało miejsce do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie pozbawienia go mocy obowiązującej z powodu sprzeczności z prawem. Wskazana konstrukcja wiąże zatem pojęcie rozstrzygnięcia nadzorczego podjętego przez Radę m.st. Warszawy z aktem kończącym postępowanie w sprawie, konkretyzującym środek nadzoru, który organ chce zastosować, nie zaś z zarządzeniem wydanym w toku postępowania, nierozstrzygającym sprawy co do istoty. Wyjaśnić przy tym należy, że rozstrzyganie to przesądzanie, decydowanie o czymś w sposób ostateczny. Wstrzymanie wykonania uchwały nie podlega natomiast na ostatecznym zajęciu stanowiska w kwestii zgodności uchwały z prawem (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 270). Z powyższych względów należało przyjąć, że jest to akt wyłączony z trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarządzenie wstrzymujące wykonanie uchwały Rady Dzielnicy jako środek nadzorczy powiązany z procesem stwierdzania przez Radę m.st. Warszawy nieważności uchwały podjętej przez Radę Dzielnicy, nie ma zatem samodzielnego charakteru, lecz jest rozstrzygnięciem incydentalnym wydawanym na wstępnym etapie postępowania nadzorczego (zob. J. Zimmermann. Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, Państwo i Prawo 1991, z. 10, s.45). Nie rozstrzyga przy tym o istocie sprawy i nie stanowi końcowego rozstrzygnięcia. Zarządzenie to stanowi akt czasowy obowiązujący tylko do momentu zakończenia postępowania nadzorczego, tj. do podjęcia przez Radę [...] uchwały, który nie wymaga konieczności formalnego stwierdzenia jego wygaśnięcia (por. "Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym" [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz.", publ. LEX nr 132795). Zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy wydane w ramach sprawowania nadzoru organów gminy (Prezydenta [...]) nad działalnością organów jednostki pomocniczej (Zarządu Dzielnicy [...]) nie posiada samodzielnego bytu, w związku z czym nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 i 7 P.p.s.a., na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tym samym odrzucenie skargi przez Sąd pierwszej instancji było prawidłowe. Jak słusznie stwierdzono, takie stanowisko nie ogranicza w żaden sposób prawa strony do sądu. Sąd oceniając bowiem uchwałę wydaną w trybie nadzoru, ocenia m.in. prawidłowość prowadzonego postępowania, zatem zbada też legalność wydanego zarządzenia Prezydenta. W rozpoznawanej sprawie w następstwie zaskarżonego zarządzenia Rada [...] wydała uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Dzielnicy [...] nr [...] w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...], a skarżący skutecznie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie został oparty na art. 176 § 2 P.p.s.a., który stanowi o realizacji formalnego wymogu skargi kasacyjnej. Biorąc jednak pod uwagę, że nie miał on na celu odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż jej przedmiotem było postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.