II OSK 302/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 141/16 w sprawie ze skarg M. G., M. G. i A. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 141/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skarg M. G., M. G. oraz A. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: 1) odrzucił skargi M. G. i M. G., 2) uchylił zaskarżoną decyzję, 3) zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego A. G. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Krakowie. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie wyroku uchylającego decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. pomimo istnienia przesłanek do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. b) art. 151 P.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi pomimo, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, c) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przesłanki zastosowania tego przepisu nie zostały zrealizowane, d) art. 1 ust. 1-2 P.u.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia stanowiska uczestnika postępowania, e) art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 16 § 5 P.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważanie całego materiału dowodowego, f) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę, których trafność zobowiązywała do uwzględnienia skargi, tj. na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 11 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącej Wspólnoty oświadczył, że w punkcie f skargi kasacyjnej doszło do oczywistej omyłki. Zarzut ten ma brzmieć w ten sposób, że doszło do naruszenia art. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę, których trafność zobowiązywała do oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. mają charakter wynikowy. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, zamiast oddalenia skargi może być rezultatem stwierdzenia, że nie doszło naruszenia innych przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi jest zaś rezultatem ustalenia, że nie zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi. Do naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. może dojść tylko wówczas, gdy sąd na mocy art. 106 § 3 P.p.s.a. przeprowadził dowody uzupełniające z dokumentów. W sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., powoływanie się na przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego jest bezprzedmiotowe (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, w myśl art. 133 § 1 P.p.s.a., wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Nie przeprowadził, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodu uzupełniającego z dokumentów. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę, których trafność, zdaniem skarżącego, zobowiązywała do oddalenia skargi. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Trafny jest pogląd, według którego, wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Tak samo należy ocenić obowiązek sądu polegający na przedstawieniu stanowisk pozostałych stron. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę. Sąd pierwszej instancji, w ramach przedstawienia stanowisk pozostałych stron, przedstawił tylko stanowisko Wojewody Małopolskiego. Nie nawiązał do odpowiedzi na skargę wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w Krakowie. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Jak zostanie bowiem dalej wskazane, organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 K.p.a. w takim stopniu, że decyzję tę należało uchylić. Omawiany zarzut polegający na nieustosunkowaniu się do zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę powiązany został z tezą skarżącego, według której, trafność zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę zobowiązywała do oddalenia skargi. Zarzut kasacji dotyczy zatem trafności zaskarżonego wyroku. Jako taki nie może zaś być podnoszony z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej sąd nie może bowiem badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności wyroku (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07). W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. należy po pierwsze opowiedzieć się za poglądem, według którego, zgoda na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych jest kontrolowana wraz z decyzją główną. Po drugie, uznanie przez organ odwoławczy, że zgoda ta została udzielona wadliwie gdyż nie dotyczy przypadku szczególnie uzasadnionego, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) oznacza brak zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zachodzi zatem naruszenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest wówczas nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Tryb ten powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 K.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym. Stanowisko organu odwoławczego nie było jednak w omawianej kwestii jasne. Z jednej strony Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił swej oceny planowanej inwestycji, tzn. przyjęcia, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony. Wojewoda przyjął, że brak uzasadnienia tej kwestii jest istotnym zaniedbaniem organu i zalecił organowi pierwszej instancji ponowne rozpatrzenie wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W innym miejscu Wojewoda wprost zaś wskazał, że udzielenie zgody jest nieuzasadnione. Stwierdził, że sam projekt bowiem nie uzasadnia szczególnie uzasadnionego przypadku, co oznacza, że nie zachodzi okoliczność, o której mowa w przywołanym przepisie (tzn. przepisie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego). Wojewoda zasugerował wręcz inną, niż północna, lokalizację inwestycji na działce. Lokalizacja i powiązana z nią odległość od sąsiedniej zabudowy zaś jest istotą kontrowersji związanej z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Wojewoda wskazał dalej, że wydanie postanowienia niezgodnie z art. 9 Prawa budowlanego powoduje naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji na podstawie omawianego postanowienia, co pociąga za sobą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewoda podsumował rozważania w tym zakresie stwierdzeniem, że w trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji jest zobowiązany ponownie przeprowadzić postępowanie w trybie art. 35 Prawa budowlanego, w tym rozpatrzyć wniosek o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Z zaskarżonej decyzji nie wynika zatem, czy zdaniem Wojewody, materiał dowodowy umożliwia organowi odwoławczemu zajęcie merytorycznego stanowiska w zakresie zgodności postanowienia wydanego na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego z przesłankami materialnymi zawartymi w tym przepisie. Jednoznaczne podważenie prawidłowości postanowienia spowoduje, jak wyżej wskazano, konieczność uchylenia decyzji w celu przeprowadzenia trybu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie jest natomiast zgodne z art. 138 § 2 K.p.a. zalecenie ponownego przeprowadzenia postępowania w zakresie zgody na odstępstwo jedynie z powodu potrzeby "lepszego" uzasadnienia zgody na odstępstwo. Konieczne jest jeszcze zwrócenie uwagi na to, że ewentualne zanegowanie przez organ odwoławczy prawidłowości postanowienia wyrażającego zgodę na odstępstwo, nie może abstrahować od zebranego w tym zakresie materiału dowodowego. Odnotować zaś trzeba, że w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę powołano się na opinię rzeczoznawcy do spraw sanitarno-higienicznych W. S. oraz analizę nasłonecznienia. Nadto, odniesienia się w postępowaniu odwoławczym wymagają ekspertyzy przedłożone z wnioskiem inwestora. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do kwestii zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie porusza trybu usuwania naruszeń, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Przed wyczerpaniem tego trybu nie byłaby zaś możliwa, przy braku zgodności projektu z przepisem § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z powyższych rozważań, uchybienie Sądu nie wpłynęło jednak na prawidłowość oceny Sądu o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej nie podniesiono naruszenia przez Sad pierwszej instancji art. 138 § 2 K.p.a. w aspekcie zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy. Kwestie te powinny być ponownie zbadane przez organ odwoławczy i rozstrzygnięte z uwzględnieniem oceny prawnej Sądu pierwszej instancji o zakresie związania organu administracji architektoniczno-budowlanej ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a.