I OSK 1822/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 84/14 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 84/14, oddalił skargę Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: Z. S. i M. S. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] w Chojnicach należącej do Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych, z udzieleniem bonifikaty od należnej opłaty z tytułu tego przekształcenia. Starosta Chojnicki, decyzją z dnia [...] października 2013 r., orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ustalając opłatę za przekształcenie przy zastosowaniu bonifikaty w wysokości 90%. Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania Oddziału Terenowego Agencji w Gdańsku, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Agencji Nieruchomości Rolnych, oddalił ją. Wskazano, że przedmiotem przekształcenia była nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa, w stosunku do której wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych Skarb Państwa powierzył Agencji i to na rzecz Agencji należało uiścić opłatę z tytułu przekształcenia. Tym samym to Agencji przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm., dalej: ustawa przekształceniowa) akt ten ma zastosowanie do wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, a zatem w równym stopniu do nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodarują starostowie, jak i do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne (także Agencja). Kompetencja w zakresie orzekania o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości Skarbu Państwa w prawo własności zawsze przysługuje staroście, pomimo że na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie różnymi kategoriami nieruchomości Skarbu Państwa, nieruchomościami takimi gospodarują też inne organy, np. Agencja. Tym samym również art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy przekształceniowej, który stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty przekształceniowej, dotyczy wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, za których przekształcenie pobierana jest opłata. Kwestia bonifikaty nie stanowi zaś w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddzielnego przedmiotu, a jedynie akcesoryjny element sprawy głównej. Podkreślono, że błędne jest stanowisko Agencji, iż w przepisie tym, aby miał zastosowanie także do nieruchomości stanowiących Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa, musiałby się znaleźć się zapis o treści: "nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne". Wskazano, że art. 4 ust. 7 pkt 1 i ust. 11a ustawy przekształceniowej daje staroście kompetencję do orzekania o każdej bonifikacie oraz przesądza o tym, iż warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych w stosunku do wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, za których przekształcenie pobierana jest opłata, muszą zostać określone w zarządzeniu wojewody. Żadnych wyjątków w tym zakresie ustawa przekształceniowa nie wprowadza. Skargę kasacyjną wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie, żądając uchylenia wyroku WSA w Gdańsku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy przekształceniowej oraz § 2 pkt 2, § 3 i § 4 pkt 2 zarządzenia nr 20/13 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z 2013 r. poz. 611), ponieważ błędnie przyjęto, że przepisy te przyznają staroście kompetencje do udzielenia bonifikaty od opłaty przekształceniowej w stosunku do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Fakt, że zgodnie z art. 3 tej ustawy starosta wydaje decyzje o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie oznacza, że ten organ ma uprawnienie do przyznania bonifikaty w przypadku gruntów należących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 5 ust. 1-2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2015 r. poz. 1014 ze zm.) Skarb Państwa powierzył Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia wchodzącego w skład Zasobu. We własnym imieniu wykonuje prawa i obowiązki związane z tym mieniem w stosunku do osób trzecich, a także wykonuje związane z nimi obowiązki publicznoprawne. Wolą ustawodawcy było więc, aby Skarb Państwa swoje uprawnienia właścicielskie ustawy wykonywał za pośrednictwem Agencji, która prowadzi własną politykę w stosunku do gruntów Zasobu i ma prawo decydować o sposobie zarządzania nimi. Z ustawy o przekształceniowej nie sposób wywieść upoważnienia wojewody do stanowienia o wysokości i warunkach udzielania bonifikat w stosunku do gruntów Zasobu. Zarządzenie wojewody w sprawie bonifikat ma więc zastosowanie wyłącznie do nieruchomości w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu. Prawa właścicielskie w stosunku do działki nr [...] wykonuje Agencja, a więc w tym przypadku starosta nie mógł udzielić bonifikaty. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.) została tak skonstruowana, aby przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawa własności nieruchomości odbywało się w jak najprostszy sposób. Celem ustawodawcy było bowiem uwłaszczenie jak największej liczby użytkowników wieczystych (por. Uzasadnienie do projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, Sejm IV kadencji druk nr 3668). Dlatego też tryb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, określony w art. 3 i art. 4 tej ustawy, jest prosty i nieskomplikowany, co ma zachęcić jak największą liczbę użytkowników wieczystych do zmiany stanu prawnego użytkowanej nieruchomości. W art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wskazano zamknięty katalog organów administracji publicznej uprawnionych do wydawania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Są to starosta − w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa − odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei w art. 4 ust. 7 tej ustawy określono, że organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od jednorazowej opłaty, którą użytkownik wieczysty jest zobowiązany uiścić z tytułu przekształcenia dotychczasowemu właścicielowi. Powołany art. 4 ust. 7 wyraźnie wskazuje, że tylko organ właściwy do wydania decyzji o przekształceniu udziela bonifikaty od opłaty za przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przy czym zwykle dokonuje się tego w jednej decyzji administracyjnej. Jak bowiem zauważono "przekształcenie użytkowania wieczystego we własność wiąże się z koniecznością wniesienia przez dotychczasowego użytkownika na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości opłaty za przekształcenie. Wyjątki od tej zasady zawarte są w art. 5 komentowanej ustawy. Opłatę trzeba ustalić w decyzji o przekształceniu. Nie można tego zrobić w odrębnej decyzji. Orzeczenie o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności następuje z jednoczesnym ustaleniem odpłatności. Przedmiot postępowania administracyjnego w tej sprawie nie ma więc charakteru podzielnego" (R. Skwarło, Komentarz do art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, LEX 2007). Decyzja wydana przez starostę w przypadku nieruchomości należących do Skarbu Państwa powinna zatem zawierać dwa rozstrzygnięcia: o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego określonej nieruchomości w prawo własności oraz o udzieleniu bonifikaty od opłaty, której wielkość jest ustalona w zarządzeniu właściwego wojewody. W postępowaniu o wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie przewidziano kompetencji dla innego podmiotu, który byłby uprawniony do udzielenia bonifikaty od opłaty, o której mowa w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. Zauważyć trzeba, że Agencja Nieruchomości Rolnych uprawnienia do udzielania bonifikaty nie może wywodzić z art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2015 r. poz. 1014 ze zm.), zgodnie z którym Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do powierzonego jej mienia państwowego Agencja jest jednostką organizacyjną reprezentującą Skarb Państwa. Posiada zatem status strony postępowania, którego przedmiotem jest mienie wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W orzecznictwie podkreślano, że z art. 5 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wynika, że Agencja wykonuje uprawnienia właściciela (Skarbu Państwa) na zasadach określonych w tej ustawie i korzysta z takich samych uprawnień jak każdy właściciel (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 1994 r., sygn. akt II SA 241/92, z dnia 2 czerwca 1997 r., sygn. akt IV SA 1335/95). Agencja występuje w obrocie prawnym samodzielnie, wykonując w imieniu własnym prawa Skarbu Państwa do powierzonego jej mienia. Agencja działa zatem w sferze uprawnień właścicielskich (dominium), a nie wykorzystuje atrybuty władzy (imperium), charakterystyczne dla uprawnień władczych administracji publicznej, dlatego też nie może wydawać decyzji dotyczących udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.