I OSK 2356/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2318/15 w sprawie ze skargi P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 maja 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 2318/150), oddalił – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - skargę spółki [...] Spółka z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie; I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 151 p.p.s.a.- poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona nią decyzja administracyjna winna zostać uchylona w trybie art. 145 § 1 lit c) wobec naruszenia przez organ administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 105 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz (cyt.): "art. 1 ust. 1) k.p.a.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione umorzenie postępowania, z uwagi na brak w aktach sprawy kwestionowanej przez skarżącą decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdy wszelkie poczynione w kierunku odnalezienia rzeczonego dokumentu czynności wskazywały wyraźnie, iż dokument ten został sporządzony i wydany w dacie wskazywanej we wniosku; nadto poprzez umorzenie postępowania z uwagi na zanegowanie istnienia po stronie spółki interesu prawnego mimo braku deklaratywnego orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego na podstawie art. 58 k.c. nieważność czynności prawnych na mocy których [...] sp. z o.o. stała się następcą prawnym dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości hipotecznej; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. - poprzez ograniczenie się przez Sąd jedynie do rozpoznania części podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i wniosków, mimo, iż obowiązkiem Sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi, co miało na celu dokonanie przez Sąd w oparciu o akta sprawy kontroli działania organów administracji publicznej orzekających w sprawie, co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenie faktyczne w toku postępowania i dokonana ocena prawna były prawidłowe; II. prawa materialnego, a to: art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ) w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie, polegające na braku przeprowadzenia oceny w postępowaniu nadzorczym, wszczętym w tej sprawie, czy kwestionowane przez skarżącą decyzje administracyjne zostały wydane w warunkach rażącego naruszenia prawa, czemu miałoby służyć przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu dokonanie analizy założeń obowiązującego na terenie przedmiotowej nieruchomości planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście odmowy przyznania uprawnień, albowiem nie ulega wątpliwości, iż w tej sprawie zostało wydane orzeczenie korzystne dla Skarbu Państwa, a niekorzystne dla wnioskodawcy; Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2013 r. – w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. W piśmie z dnia 2 czerwca 2017 r. zgłosił swój udział w postępowaniu kasacyjnym Prokurator Regionalny we W., wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego w postaci - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ) w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, do których autor skargi kasacyjnej zaliczył art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. a także art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. wiążąc te ostatnie przepisy z art. 105 § 1, art. 28 i (cyt.) "art. 1 ust. 1" k.p.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych zauważyć należy, że nie były one uzasadnione a ponadto nie zostały one w ogóle w części prawidłowo - pod względem formalnym - skonstruowane. Wbrew stanowisku skarżącego, a które sprowadzało się do poglądu, iż sąd administracyjny ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów, zawartych w skardze, skład orzekający pragnie zauważyć, że obowiązek taki istnieje, ale jedynie w odniesieniu do zarzutów istotnych, to jest takich, które mogłyby wywierać wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tym wymogom zaś zaskarżony wyrok w pełni odpowiada. Sąd Wojewódzki dokonał bowiem pełnej analizy zaskarżonej decyzji, w tym szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy. Dopuścił przy tym – z urzędu - dowód w postaci kopii faksu spornego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1952 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu dawnej nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], uznając go za dokument niewiarygodny a zatem niekorzystający z domniemania prawdziwości. Dokładnie też wyjaśnił, dlaczego – w jego ocenie – skarga, wniesiona przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego przez nią w mocy w/w orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że rozpoznając przedmiotową sprawę, (cyt.): "nie dopatrzył się po stronie organu naruszenia przepisów procedury, w tym w szczególności wyartykułowanych w skardze art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. czy art. 7, 77, bądź 80 k.p.a.", gdyż zaskarżona decyzja została szczegółowo i rzeczowo uzasadniona, zatem spełniała kryteria z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych powodów należało uznać, że zarzut kasacyjny oparty na art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez – jak twierdził skarżący - ograniczenie się przez Sąd Wojewódzki jedynie do rozpoznania części podniesionych przez niego zarzutów i wniosków, mimo, iż obowiązkiem Sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi, nie był uzasadniony. Dodać przy tym należy, że skarżący nie sprecyzował w ogóle, jakiego – jego zdaniem - naruszenia prawa dopuścił się organ a które to uchybienie Sąd Wojewódzki w swej kontroli pominął. Nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. (cyt.) "poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona nią decyzja administracyjna winna zostać uchylona w trybie art. 145 § 1 lit c) wobec naruszenia przez organ administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 105 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1) k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie". Wyjaśnić należy, że zarówno art. 151 p.p.s.a. jak i art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. mają charakter jedynie blankietowy. Ich zastosowanie jest zatem determinowane wynikiem kontroli zaskarżonej decyzji. Powiązanie zaś przez autora skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz "art. 1 ust. 1)" k.p.a. było całkowicie chybione. Oparcie wyroku na art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. jest bowiem możliwe tylko, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że w toku postępowania administracyjnego doszło do istotnego (mogącego mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia) naruszenia przepisów postępowania. Tymczasem, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, zarówno art. 28 k.p.a. jak i art. 105 § 1k.p.a. mają charakter prawnomaterialny. Słuszności zaś tego poglądu dowodzi zaś nawet treść samej skargi kasacyjnej, w której naruszenie w/w przepisów jej autor uzasadniał ich niewłaściwym zastosowaniem. Ta ostatnia przesłanka jest zaś wszak przesłanką odnoszącą się do zarzutów obrazy prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przepis natomiast "art. 1 ust. 1 k.p.a.", w ogóle nie istnieje. Artykuł 1 k.p.a. dzieli się bowiem na punkty, z których pkt 1 ma charakter ustrojowy a zatem ewentualny zarzut na nim oparty również winien być taktowany jako zarzut prawnomaterialny. W istocie rzeczy zatem rozstrzygające w niniejszym przypadku miały kwestie materialnoprawne, sprowadzające się do zarzutów opartych na art. 105 § 1 i art. 28 k.p.a., gdyż niezastosowanie w tej sprawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ) w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. było tylko konsekwencją przyjęcia przez Sąd Wojewódzki, że organ prawidłowo wydał w tym przypadku decyzję o umorzeniu postępowania. Pogląd ten podziela zaś w pełni skład orzekający bowiem zauważyć przede wszystkim trzeba, że w analizowanym stanie faktycznym skarżąca występowała o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i organu I instancji, wydanych w trybie przepisów tzw. dekretu warszawskiego, a pomimo pełnego zaangażowania organu w odnalezienie tych decyzji, próby czynione w tym zakresie zakończyły się niepowodzeniem. W aktach archiwalnych własnościowych nieruchomości położonej przy ul. [...], z wyjątkiem karty rejestracji nieruchomości, brakowało bowiem dokumentów dotyczących całego okresu 1945 – 1970 a poszukiwania w Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Archiwum Państwowym m. st. Warszawy oraz w Sądzie Rejonowym dla Warszawy-Mokotowa wydział Ksiąg Wieczystych nie odniosły spodziewanych rezultatów. Nieznana zatem była treść, objętych wnioskiem nieważnościowym, decyzji oraz ich adresat (adresaci). Na podstawie zaś treści postanowienia Sądu z dnia 27 maja 1963 r. o wpisaniu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości do księgi hipotecznej nr [...], można było jedynie wnosić, że orzeczenie z dnia 1 sierpnia 1952 r. zostało wydane, ale dokładnie jaka była jego treść, organ nie był już w stanie ustalić. Z kolei, na podstawie niekompletnego spisu złożonych wniosków dekretowych, znajdującego się w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w W., stwierdzono, że wnioski w stosunku do przedmiotowej nieruchomości złożyły dwie osoby, to jest I.J. i L.K.. W związku z tym w tej sytuacji nie można było jednoznacznie ustalić, na czyj wniosek (ewentualnie nie na wniosek) kwestionowane orzeczenie zostało wydane. W zaistniałych warunkach zasadnie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że brak substratu przedmiotu, odnośnie do którego zgłoszono żądanie stwierdzenia nieważności tj. orzeczenia z 1952 r., na mocy którego Skarb Państwa został wpisany do księgi hipotecznej jako właściciel spornej nieruchomości oraz brak substratu decyzji organu odwoławczego z 1953 r., utrzymującej ww orzeczenie w mocy, mógł stanowić podstawę do umorzenia przedmiotowego postępowania nadzorczego. Po myśli bowiem art. 105 § 1 k.p.a., organ wydaje decyzją o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość oznacza zaś w tym wypadku brak przedmiotu postępowania a sytuacja taka, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2001 r. (sygn. akt V SA 381/01) zachodzi m. in., gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że użycie przez ustawodawcę w cytowanym wyżej przepisie sformułowania "wydaje" a nie np. "może wydać" oznacza, iż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania – w przypadku bezprzedmiotowości postępowania - jest obligatoryjne. W przedstawionych wyżej zatem warunkach, w których nie była znana treść decyzji objętych wnioskiem nieważnościowym (kwestia terminu, w jakim wniosek ten został wniesiony i inne przyczyny odmowy ustanowienia prawa własności czasowej) ani też nie by znany ich adresat, nie można było wydać rozstrzygnięcia merytorycznego, w którym dokonano by oceny, czy kwestionowane decyzje rażąco naruszały przepisy dekretu warszawskiego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 cyt. dekretu). Ponadto – w realiach rozpoznawanej sprawy – za zasadny skład orzekający uznał również pogląd, że wnioskodawczyni, czyli [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. nie miała interesu prawnego do wystąpienia z powyższym wnioskiem. Z niekwestionowanych ustaleń, dokonanych w tej sprawie, wynikało bowiem, że wnioskodawczyni prawa swoje do przedmiotowej nieruchomości wywodziła od L.K.. Osoba ta zaś, wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 8 października 1948 r. (sygn. akt III 1 K 279/48) została prawomocnie skazana za sfałszowanie aktów notarialnych i posługiwanie się nimi w celu nabycia nieruchomości położonych w W. przy ul. [...]. Wyrokiem z dnia 13. maja 1950 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie nie tylko zaś zatwierdził wyroki skazujące L.K. i J.N.W., ale też skazał L.K. dodatkowo na 3 lata pozbawienia wolności za składanie fałszywych zeznań (vide: odtworzone, postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt VIII Ko 1/08, w/w akta Sądu Okręgowego w Warszawie i Sądu Apelacyjnego w Warszawie). W związku z tym, mimo braku wyroków, które winny zostać wydane w postępowaniach cywilnych, wszczętych na przełomie lat 1946 – 1953 w sprawach dotyczących ważności czynności prawnych zdziałanych przez L. K. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości – należało uznać, że skoro – na zasadzie art. 11 p.p.s.a. - ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego wiązały sąd administracyjny co do popełnienia przestępstwa, to niewątpliwie Sąd Wojewódzki nie mógł przepisu tego pominąć. W postępowaniu sądowoadministarcyjnym wyrok karny skazujący ma bowiem wiążącą moc dowodową w zakresie zawartych w tym wyroku ustaleń faktycznych, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia o administracyjnoprawnych skutkach zdarzeń ( vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck , wyd. 2011 str. 121). Z tej przyczyny, z uwagi na fakt, że przed sądem karnym zostało dowiedzione L. K. popełnienie przestępstwa w postaci sfałszowania pełnomocnictwa byłych właścicieli nieruchomości, w oparciu o które sprzedał on sam sobie prawa do niej, to Sąd Wojewódzki nie mógł przyjąć, że nabycie owych praw przez L. K., było prawidłowe, ponieważ brak było w tym zakresie orzeczenia sądu cywilnego. Powyższe oznaczało zatem, że - w realiach tej sprawy - zarzut dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. także nie był uzasadniony. W tych warunkach, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a – orzekł jak w sentencji.