I OSK 2853/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2316/15 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [...] i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2316/15, oddalił skargę Gminy Miejskiej [...] i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] , w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej zwanej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] , nr [...], stwierdzającą nieważność części (w odpowiednim udziale) decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., znak: [...]. Decyzją tą, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.), Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...] ([...]), działka nr [...] - uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] w [...]. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 1992 r. stanowiła ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], stwierdzająca nieważność części decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1986 r., nr [...], o "przejściu" na własność Skarbu Państwa działki nr [...] przy ul. [...]w [...] a tym samym ustalenie, że w dacie komunalizacji sporna nieruchomość w określonym udziale we współwłasności nie stanowiła własności Skarbu Państwa albowiem z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym z mocą ex tunc została wyeliminowana decyzja administracyjna potwierdzająca w odpowiednim udziale tytuł prawny Skarbu Państwa do przedmiotowego gruntu. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję Gmina Miejska [...] i Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...], zarzucili, że wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy na organie ciąży obowiązek zawieszenia postępowania, a to z uwagi na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] Śródmieście z dnia [...] listopada 1986 r., nr [...], którego wynik ma wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie; - art. 156 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że od daty wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 1992 r., znak [...], nie nastąpił znaczny upływ czasu, podczas gdy od daty wydania powołanego orzeczenia upłynęły 23 lata. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] , znak [...] i o zasądzenie od Ministra Administracji i Cyfryzacji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i oddalił ją, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 2451 ze zm.). Uzasadniając wydany wyrok, Sąd wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że podstawą przejścia na własność Skarbu Państwa działki nr [...] przy ul. [...] w [...] była decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1986 r., nr [...]. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], stwierdzono m.in. nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1986 r. w zakresie odpowiadającym udziałowi Gminy [...] we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] w [...] w zakresie [...] części. W konsekwencji, w dacie komunalizacji na dzień 27 maja 1990 r. wskazana wyżej część nieruchomości nie stanowiła własności Skarbu Państwa, lecz osób fizycznych. Wydanie w tym zakresie deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej stanowiło rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a to stanowi podstawę wyeliminowania kontrolowanej decyzji na mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - w zakresie odpowiadającym udziałowi Gminy [...] we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w [...] części. Sąd podkreślił, że jakkolwiek powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1101/13, oddalił skargi, to jednak Sąd nie wstrzymał jego wykonalności. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, organ przyjął, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sam fakt zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, mającego na celu eliminację decyzji, nie stanowi przesłanki zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie powoduje bowiem sytuacji braku możliwości rozpatrzenia sprawy co do istoty, bowiem zgodnie z ideą art. 16 § 1 k.p.a. organ rozpatrujący sprawę ma obowiązek respektować stan prawny ukształtowany inną ostateczną decyzją pozostającą w obrocie prawnym. W dacie orzekania przez Sąd sprawa przed sądem administracyjnym została prawomocnie zakończona. Sąd zaznaczył także, że w orzecznictwie przesądzono, że w tego typu sprawie nie ma zastosowania zakresowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., wydany w sprawie P 46/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Ponieważ jednak ustawodawca nie wprowadził do k.p.a. normy ograniczającej czasowo stosowanie art. 156 k.p.a., upływ czasu, jaki miał miejsce od daty wydania decyzji – pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Od powyższego wyroku Gmina Miejska [...] i Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] wnieśli skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarzut naruszenia: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo wskazania przez skarżącego naruszenia następujących przepisów prawa materialnego: - art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię, tym samym naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego stanowiącej o tym, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13; - art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13; - art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady praworządności/legalizmu stanowiącej o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13; - art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji, stanowiącej o tym, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec braku uchylenia skarżonej decyzji, mimo wskazania przez skarżącego naruszenia przez organ orzekający w sprawie, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, następujących przepisów prawa procesowego: - art. 6 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13; - art. 156 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia, czy nastąpił znaczny upływ czasu od czasu wydania decyzji, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności; - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przede wszystkim, za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się bowiem, aby zaskarżona decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2015 r. wydana została z naruszeniem dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. O naruszeniu przez organ norm zawartych w tych przepisach można mówić jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy organ nie ustala faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa. Materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje zaś jasno, że orzekający w sprawie organ, zgodnie z art. 7 k.p.a., stał na straży praworządności i z urzędu oraz na wniosek stron podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a stosując się do wymogu określonego w art. 80 k.p.a., na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceniły, że dana okoliczność została udowodniona. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono zaś okoliczności, które mogłyby podważyć ustalony stan faktyczny, niezbędny w niniejszej sprawie. Stan ten zresztą w sprawie jest bezsporny. Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2928/16, w zakresie dotyczącym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., wydanego w sprawie P 46/13. Wyrok ten ma bowiem charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, zaś jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Trybunał jednoznacznie wskazał, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Taka wykładnia jest konieczna, dopóki ustawodawca nie wykona swego obowiązku dokonania zmiany ustawodawczej w kierunku określonym przez Trybunał Konstytucyjny. W orzecznictwie, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, zwracano również uwagę, że nie jest możliwe konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i określanie, jaki długi ma to być okres pomiędzy wydaniem decyzji a stwierdzeniem jej nieważności (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17). Wprawdzie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2928/16, w orzecznictwie wyrażono również pogląd, że "(z)aniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP" (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17) to jednak, okoliczności stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy nie przemawiają za zastosowaniem wskazanego orzeczenia TK. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie bowiem zwracał uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Wskazywał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy Gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia (por. wyroki NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15; z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2632/15; z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2940/14; z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1307/14; z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 884/17). Podobnie, orzeczenie to nie powinno znaleźć zastosowania w sprawie dotyczącej komunalizacji nieruchomości, której własność – jak wykazano w stanie faktycznym sprawy – Skarb Państwa uzyskał wadliwie. Powyższe stanowisko w pełni znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, czyniąc tym samym zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej za nieusprawiedliwione. Z tych względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, ponieważ skarżący zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.).