II GSK 5022/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1299/15 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1299/15 oddalił skargę W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie prasa drogowego. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Straż Miejską w R. w dniach [...] do [...] grudnia 2014 r. ustalono, że na ogólnodostępnych miejscach postojowych przed Zespołem Szkół nr [...] w R. zaparkowana została przyczepa o nr rej [...] , na której umieszczono reklamę. Ustalono, że właścicielem przyczepy jest W. M. Kolejne oględziny wykazały, że przyczepa ta wraz z reklamą znajduje się we wskazanym miejscu kolejno w dniach [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] grudnia 2014 r. Na umieszczenie reklamy w pasie drogowym nie udzielono zezwolenia. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wydania przez Prezydenta Miasta R. decyzji z dnia [...] marca 2015 r., którą na skarżącego nałożono karę pieniężną w kwocie 22 275,00 zł za zajęcie wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi publicznej powiatowej Al. R. w R., działka nr [...] , obr. ewid. [...] poprzez umieszczenie na przyczepie samochodowej o nr rej. [...] , trzech jednostronnych reklam: dwóch prostokątnych o wymiarach 3m x 6m każda o treści "M..., SZUKASZ MEBLI W LEPSZEJ CENIE..." i jednej trójkątnej o wymiarach 0,75m x 3m, treści "PRZYCZEPKA DO WYNAJĘCIA, SKUTECZNA REKLAMA..." w okresie od [...] do [...] grudnia 2014 r. (30dni). Przy obliczaniu wysokości kary uwzględniono powierzchnię reklam, okres zajęcia pasa oraz stawki opłat określone w uchwale Rady Miasta R. nr XXXIII/635/2012 z dnia 29.05.2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej: u.d.p.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2015. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z zalegającej w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, że umieszczona w pasie drogowym tablica informacyjna odpowiada definicji "reklamy" zawartej w art. 4 pkt 23 u.d.p. Zawierała opatrzoną grafiką informację o ofercie sprzedaży mebli w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, była umieszczona w sposób eksponowany, przez znaczny okres czasu i w tym okresie nie służyła do żadnych innych celów niż reklamowe. Twierdzeniu skarżącego o innym przeznaczeniu przyczepy samochodowej niż reklamowa przeczy fakt umieszczenia na niej informacji o treści "Przyczepka do wynajęcia, skuteczna reklama", co wskazuje jednoznacznie na cel, w jakim jest wykorzystywana. Ponadto, zarówno wymiary tablicy reklamowej umieszczonej na przyczepie, jak i miejsce, w którym została ona umieszczona wskazują, że spełnia ona przesłanki z art. 4 pkt 23 u.d.p. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle definicji określonej w art. 4 pkt 23 u.d.p. i znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej słusznie uznano, że przyczepa – reklama z informacją o prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej stanowiła reklamę, na umieszczenie której jej właściciel obowiązany był uzyskać zezwolenie. Skoro ustawiona w tym miejscu (w pasie drogowym) stanowi widoczną dla użytkowników ulicy (czyli odbiorców) informację o rodzaju działalności gospodarczej, to należy uznać, że spełnione zostały przesłanki z art. 4 pkt 23 u.d.p., a przyczepę potraktować jako reklamę w rozumieniu tego przepisu, za której usytuowanie bez zezwolenia organ zobligowany jest wymierzyć karę. Natomiast potencjalna możliwość wykorzystania tej przyczepy także do innych celów, jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest bez znaczenia, skoro w okresie zajmowania pasa drogowego służyła wyłącznie celom reklamowym. Sąd I instancji nie zgodził się także z poglądem skarżącego, że kara pieniężna wymierzona winna być dopiero od 17 grudnia 2014 r., tj. od daty prawidłowego zawiadomienia go o wszczęciu postępowania. Sąd wskazał, że żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie zobowiązuje zarządcy drogi do działań o charakterze sygnalizacyjnym, których celem byłoby wezwanie właściciela reklamy do usunięcia naruszenia prawa. Istotne jest w obowiązującym stanie prawnym, że dla podmiotu zajmującego pas drogowy ustawodawca przewidział odpowiedzialność bezwzględną, opierającą się wyłącznie na stwierdzeniu faktu naruszenia przepisu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie: a. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2014 r., poz. 1647 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez wydanie rozstrzygnięcia wbrew zasadzie prawdy materialnej i pominięcie zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, poprzez naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego z wyłączeniem strony, a przez to naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa polegającej na tym, że pomimo posiadania przez organ wiedzy, że doszło do naruszenia prawa, w celu naliczenia wyższej kary administracyjnej organ celowo nie informował o stanie niezgodnym z prawem i dopiero w dniu 17 grudnia 2014r. poinformował stronę o wszczęciu postępowania, by naliczyć wyższą karę administracyjną. b. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia wbrew zasadzie prawdy materialnej i pominięcie zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., tj. zasady prawdy materialnej, polegającej na tym, że została wydana decyzja administracyjna, pomimo tego, że nie został zebrany materiał dowody, z którego wynikałoby uprawnienie do wymierzenia kary administracyjnej Skarżącemu c. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 u.d.p. polegające na błędnym jego zastosowaniu podczas, gdy z akt postępowania wynika, że nie było podstaw ku temu. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Organ nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Należy podkreślić, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie w zasadzie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do błędnego zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska organów w zaskarżonej decyzji, pomimo że – zdaniem skarżącego – organy nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, tj. wszczęto i prowadzono postępowanie z wyłączeniem strony, nie został zebrany materiał dowodowy, ponadto celowo nie poinformowano jej niezwłocznie o stanie niezgodnym z prawem, co spowodowało naliczenie wyższej kary administracyjnej. Przede wszystkim niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy. Wskazać należy, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Z powołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). Okoliczności te zostały w sposób nie budzący wątpliwości wykazane w przeprowadzonym przez organ postępowaniu. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że nie ma takiego przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreślić przy tym należy, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego, aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2017r. sygn. akt II GSK 2078/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16). Niezasadny jest więc zarzut naruszenia prawa co do szybkości postępowania prowadzonego przez organ przez upływ długiego okresu pomiędzy stwierdzeniem istnienia przyczepy z reklamą w pasie drogowym bez zezwolenia zarządy drogi, a wszczęciem postępowania, co – zdaniem skarżącego – skutkowało zwiększeniem wysokości kary. Wbrew wywodom skarżącego, nie ponosi on konsekwencji zwłoki we wszczęciu postępowania przez organ, lecz konsekwencje umieszczenia w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Nałożona kara nie wiąże się z wadliwym działaniem organu, tylko z działaniem podmiotu zajmującego pas drogowy bez zezwolenia i należy się za cały okres bezprawnego zajęcia pasa, długotrwałość zajęcia jest zawsze związana z działaniem zajmującego, nie zaś organu. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że z art. 40 ust. 12 u.d.p. wynika, że zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną. W obu tych przypadkach zajęcie stanowiska przez organ wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni, a każdy dalszy okres zajęcia pasa drogowego wymaga nowego zezwolenia. Kara pieniężna jest natomiast sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami. Podkreślić należy, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (tak: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2326/13, wyrok z 14 października 2016r. sygn. akt II GSK 773/15, wyrok z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16). Wobec powyższego skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.