I OSK 1554/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. i Z. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 916/13 w sprawie ze skargi J. M. i Z. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 916/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. i Z. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] stycznia 1975 r., Nr [...], Naczelnik Dzielnicy Warszawa Wola, na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, ze zm.), odmówił ustanowienia na rzecz dawnych właścicieli hipotecznych prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], róg ul. [...], oznaczonej nr hip. [...]. Od powyższego orzeczenia strony nie odwołały się. Uchwałą Nr 845/82/01 z dnia 20 lutego 2001 r. Zarząd Gminy Warszawa-Centrum zdecydował o wniesieniu jako aport na pokrycie swojej części kapitału zakładowego spółki "Z." Sp. z o.o. prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie, u zbiegu ul. [...] i [...] o łącznej pow. [...]ha, stanowiących działkę nr [...] z obr. [...] o pow. [...] ha [...] a [...] m2 oraz działkę nr [...] z obr. [...] o pow. [...] ha [...] a [...] m2, dla których Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa prowadzi odpowiednio księgę wieczystą nr [...] i [...]. W wykonaniu powyższej uchwały, aktem notarialnym z dnia 12 marca 2001r. Rep. A Nr [...], zawarta została umowa, na mocy której Gmina Warszawa Centrum przeniosła własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz spółki "Z." Sp. z o.o. z siedzibą w W. Decyzją z dnia [...] września 2001 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność powołanej wyżej decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] stycznia 1975 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...], Prezydent m. st. Warszawy rozpoznał wniosek złożony przez dawnego właściciela nieruchomości Z. D. w imieniu własnym oraz pozostałych współwłaścicieli i odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na ww. gruncie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania J. Ż. i Z. Ż., decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2007 r. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 413/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 32/09, oddalił skargi kasacyjne. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...], Prezydent m. st. Warszawy ponownie odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu wskazując, że grunt został stale rozdysponowany poprzez przeniesienie jego własności na rzecz spółki "Z." Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania J. Ż. i Z. Ż., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2248/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. Ż. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] września 2010 r. Wnioskiem z dnia 25 lipca 2011 r., J. M. i Z. Ż. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2001 r., Nr [...], ze względu na niezbadanie w trybie nadzorczym skutków prawnych wywołanych decyzją Naczelnika Dzielnicy Wola, w sytuacji, gdy w dniu wydania decyzji przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie grunt przedmiotowej nieruchomości stanowił własność spółki "Z." Sp. z o.o., co spowodowało zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] września 2001 r., Nr [...]. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2012 r. J. M. i Z. Ż. zaskarżyli powołaną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który oddalając tę skargę wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 916/13, podzielił pogląd organu o braku podstaw do uznania, aby decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] stycznia 1975 r., Nr [...], wywołała nieodwracalne skutki prawne, dlatego – w ocenie Sądu - decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2001 r., Nr [...], o stwierdzeniu nieważności powołanej decyzji z dnia [...] stycznia 1975 r. nie jest dotknięta wadą nieważności. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 28 stycznia 2014 r. J. M. i Z. Ż. zarzucili naruszenie - art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 1 oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na wadliwym przyjęciu przez Sąd, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] stycznia 1975 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem przeniesienie przez Gminę Warszawa-Centrum własności przedmiotowej nieruchomości na spółkę "Z." Sp. z o.o. było następstwem tego, że wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawa z dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. i z tym dniem należy wiązać prawo dysponowania rzeczoną nieruchomością warszawską przez m.st. Warszawa, a nie z dniem wydania decyzji dekretowej, podczas gdy uprawnienie dotychczasowego właściciela przewidziane w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego należy postrzegać jako cywilnoprawne roszczenie, któremu odpowiada obowiązek gminy bądź Skarbu Państwa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a co za tym idzie dopiero z ostatecznym odmownym rozpoznaniem wniosku dekretowego decyzją dekretową należy wiązać prawo nieograniczonego dysponowania rzeczoną nieruchomością warszawską przez m.st. Warszawa i dlatego też zbycie rzeczonej nieruchomości na rzecz "Z." Sp. z o.o. było bezpośrednim następstwem wydania decyzji dekretowej, a nie wejścia w życie dekretu warszawskiego, - art. 156 § 2 kpa poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na wadliwym przyjęciu przez Sąd, że przeniesienie przez Gminę Warszawa-Centrum własności przedmiotowej nieruchomości na spółkę "Z." Sp. z o.o. nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji dekretowej, gdyż jest to zdarzenie przyszłe, które tylko pośrednio wiąże się z decyzją dekretową i dla oceny decyzji dekretowej z perspektywy art. 156 kpa w postępowaniu nadzorczym nie mają w ogóle znaczenia rozporządzenia rzeczoną nieruchomością dokonane po dacie wydania decyzji dekretowej, podczas gdy istotą instytucji ograniczenia się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, w sytuacji, w której decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, jest ocena skutków prawnych kwestionowanej w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, które nie wynikają z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynikają z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności, - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art 156 § 2 i art. 158 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na wadliwym przyjęciu, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2001 r. nie jest obarczona kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i tym samym wykluczona była możliwość stwierdzenia jej nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w postępowaniu zakończonym decyzjami z dnia [...] stycznia 2013 r. i z dnia [...] października 2012 r., co doprowadziło z kolei do wadliwego uznania przez Sąd, że decyzje te odpowiadają prawu, podczas gdy przeniesienie przez Gminę Warszawa-Centrum własności przedmiotowej nieruchomości na spółkę "Z." Sp. z o.o. stanowiło nieodwracalny skutek prawny decyzji dekretowej oraz niemożliwe było w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją nadzorczą stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, lecz jedynie ograniczenie się do wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, a zatem uchylenie się przez organ nadzoru od stwierdzenia wydania decyzji dekretowej z naruszeniem prawa, co stanowiło rażące naruszenie art. 158 § 2 kpa, zwłaszcza że skutkiem tego jest pozbawienie skarżących możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych i stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa uzasadniało żądanie wniosku skarżących stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności swojej decyzji nadzorczej i dlatego Sąd powinien był uchylić zarówno decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., jak i z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerna argumentację mającą uzasadniać uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku. W piśmie z dnia 13 kwietnia 2015 r. pełnomocnik S. M. syna S. i M. M. wniósł o dopuszczenie S. M. (syna) do postępowania na prawach strony powołując się na okoliczność, że S. M. (ojciec) był w przeszłości współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Natomiast na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 5 maja 2016 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony złożyła spółka "Z." sp.j. z siedzibą w W. powołując się na okoliczność, że jest współwłaścicielem nieruchomości obejmującej dawną nieruchomość warszawską będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Obaj wnioskodawcy wskazali, że nie brali udziału w dotychczasowym postępowaniu, przez co zostali pominięci zarówno przez organ administracji, jak i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z art. 183 § 2 pkt 5 ppsa wynika zaś, że nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Z odpisu zaświadczenia Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 20 maja 1948 r. Nr 1423/48 dla wykazu hipotecznego: "Nieruchomość w mieście Warszawie pod. N. [...]" (nieruchomość położona przy ul. [...] i [...]) wynika, że S. M. nabył na mocy stosownego aktu z dnia 3 stycznia 1940 r. udziały (łącznie 1/12) w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w swojej decyzji z dnia [...] września 2001 r., Nr [...], wskazało, że S. M. był stroną postępowania zakończonego tą decyzją, nie znaną z miejsca pobytu. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2001 r., sygn. akt I Co 764/01, Sąd Rejonowy dla Miasta Stołecznego Warszawy ustanowił dla S. M. kuratora w osobie P. G., jako dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Do wniosku z dnia 13 kwietnia 2015 r. pełnomocnik S. M. będącego synem S. M. dołączył kopie postanowienia Sądu Rejonowego w Gliwicach I Wydział Cywilny z dnia 13 grudnia 2010 r., sygn. akt I NS 2028/10, z którego wynika, że S. M. (ojciec) zmarł w dniu 22 marca 1989 r. w Gliwicach i spadek po nim nabyła jego żona M. M. i syn S. M. Według zaś postanowienia Sądu Rejonowego w Gliwicach I Wydział Cywilny z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt I Ns 2556/10, spadek po zmarłej M. M. w dniu 19 czerwca 2000 r. nabył jej syn S. M. Powyższe oznacza, że stroną postępowania nadzorczego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], będącą przedmiotem oceny zaskarżonego w niniejszym postępowaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 916/13, jest S. M. syn S. M. byłego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości, dlatego niezawiadomienie go o toczącym się postępowaniu spowodowało pozbawienie możności obrony jego praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 ppsa. Obrony swoich praw pozbawiona została również spółka "Z." sp.j. z siedzibą w W., która według ksiąg wieczystych Nr [...] i Nr [...] jest współwłaścicielem nieruchomości obejmującej dawną nieruchomość warszawską w niniejszej sprawie i właścicielem wyodrębnionego lokalu. Okoliczność pozbawienia stron postępowania sądowoadministracyjnego możności obrony ich praw podlega uwzględnieniu w postępowaniu kasacyjnym z urzędu, nawet bez formułowania w tym zakresie zarzutu kasacyjnego, dlatego na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż wadliwość postępowania Sądu pierwszej instancji wynikła z braku ujawnienia swoich praw przed tym Sądem przez pominięte podmioty.