II SA/Ol 241/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016r. sprawy ze skargi Spółki A na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wykonania przykrycia zbiorników na gnojowicę oraz terminowości przekazywania wyników pomiarów hałasów oddala skargę. Z przekazanych wraz ze skargą Spółki A. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że zarządzeniem pokontrolnym z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej zwany organem), powołując art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 686 ze zm.) zarządził: 1) wykonanie szczelnego przykrycia zbiorników na gnojowicę, zaopatrzonego w otwory wentylacyjne oraz zamykane otwory wejściowe (w terminie do 1 marca 2016 r.); 2) terminowe przedkładanie właściwym organom ochrony środowiska wyników pomiarów poziomu hałasu emitowanego do środowiska (w terminie 30 dni od dnia zakończenia pomiaru). Ponadto wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 8 marca 2016 r. Jako adresata tego zarządzenia organ wskazał członków Zarządu Spółki A. (dalej zwaną Spółką), prowadzącą Fermę Mateczną Trzody Chlewnej w miejscowości B., gm. K. (dalej zwana Fermą). W uzasadnieniu tego zarządzenia organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli Fermy, przeprowadzonej przez pracowników organu w okresie od 29 września do 23 października 2015 r., stwierdzono na Fermie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Podniósł, że w trakcie tej kontroli ustalono, że nawóz naturalny magazynowany jest w kanałach gnojowych pod budynkami inwentarskimi oraz w 3 zbiornikach betonowych typu laguna, przy czym jeden z tych zbiorników wyłączony jest z użytkowania. Stwierdził, że zbiorniki te nie są zbiornikami zamkniętymi, nie posiadają szczelnych pokryw, wylotów wentylacyjnych oraz zamykanych otworów wejściowych, co jest niezgodne z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 625) oraz z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r., poz. 81). Skonstatował, że przepisy te uprawniały do zarządzenia, jak w punkcie 1. Uzasadniając natomiast punkt 2 zarządzenia, organ wyjaśnił, że w posiadanym przez Spółkę pozwoleniu zintegrowanym nałożony został obowiązek wykonywania okresowych pomiarów poziomu hałasu raz na cztery lata. Podał, że ostatnie badania hałasu były wykonane przez Spółkę w dniach 10-11 sierpnia 2015 r., a sprawozdanie z tych pomiarów zostało przekazane organowi ochrony środowiska w dniu 15 września 2015r. (data stempla pocztowego), a więc po terminie określonym w § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji (Dz. U. nr 215, poz. 1366), statuującym termin 30 dni od dnia zakończenia pomiaru na ich przedłożenie. Pismem z dnia 4 grudnia 2015 r. Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i uchylenie rzeczonego zarządzenia pokontrolnego. W uzasadnieniu tego wezwania Spółka wywiodła, że dla właściwej wykładni art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu niezbędne jest odwołanie się do rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie Prawo budowlane, to jest do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Zauważyła, że zgodnie z § 49 tego rozporządzenia, przepisów rozporządzenia nie stosuje się do budowli rolniczych, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji lub jeśli budowę niewymagającą pozwolenia rozpoczęto przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Oceniła, że przepis ten ma zastosowanie do zbiorników znajdujących się na Fermie, które zostały wybudowane przez PGR jeszcze przed 1990 r. Wskazała także, że przykrycie przez Spółkę zbiorników keramzytem jest zgodne z udzielonym Spółce pozwoleniem zintegrowanym i jest uznawane za jedną z najlepszych dostępnych technik. Przytoczyła przy tym regulacje zawarte w przepisach unijnych. Wywiodła ponadto, że przepisy art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie są niezgodne z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Odnośnie punktu 2 zarządzenia pokontrolnego Spółka stwierdziła, że nie dopuściła się żadnego uchybienia w terminowym przekazaniu pomiarów hałasu na Fermie. Podała, że pomiary te wykonano w okresie od 10 do 14 sierpnia 2015 r., gdyż dla zakończenia pomiarów i otrzymania wyników niezbędne było modelowanie; przyjęła więc, że dniem zakończenia pomiarów był dzień 14 sierpnia. Zakwestionowała przy tym twierdzenie organu, że wyniki tych pomiarów zostały przedłożone organowi dopiero w dniu 15 września 2015 r. podnosząc, że w tym dniu organ otrzymał przesyłkę pocztową zawierającą te wyniki, a przesyłka ta została nadana przez Spółkę 10 września 2015 r. Oceniła, że w świetle art. 57 § 5 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), za datę przedłożenia tych wyników organowi powinna być uznana data nadania przesyłki pocztowej zawierającej te wyniki, a to oznacza, że Spółka nie dopuściła się naruszenia § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ podkreślił, że w art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu ustawodawca nałożył na wszystkie podmioty prowadzące wielkotowarowy chów lub hodowlę trzody chlewnej wymagania, jakie powinny być spełnione przy przechowywaniu gnojówki i gnojowicy. Ocenił, że odesłanie w treści tego przepisu do przepisów regulujących proces budowlany miało jedynie służyć zapewnieniu zgodności pojęcia zbiornika zamkniętego z definicją ustaloną w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się natomiast do zarzutów Spółki sformułowanych względem punktu 2 zarządzenia pokontrolnego organ zauważył, że w trakcie kontroli Spółka nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego wysłanie w dniu 10 września 2015 r. sprawozdania z pomiarów poziomu hałasu, a do tego dnia wyniki te winny zostać przedłożone właściwemu organowi; stwierdził przy tym, że zastosowanie w tej kwestii znajduje art. 57 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na zarządzenie pokontrolne Spółka zarzuciła organowi naruszenie: - przepisów prawa materialnego, to jest § 49 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu; - przepisów postępowania, to jest art. 80 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz sprzeczność istotnych ustaleń zarządzenia pokontrolnego z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego wyrazem było przyjęcie przez organ, że Spółka przedłożyła wyniki pomiarów hałasu z uchybieniem terminu. W oparciu o te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodu z pisma Spółki z dnia 10 września 2015 r. wraz z potwierdzeniem odbioru pisma przez organ w dniu 15 września 2015 r., na okoliczność daty nadania przez Spółkę wyników pomiarów. W uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła w istocie argumenty sformułowane uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego oraz odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było zarządzenie pokontrolne organu z dnia "[...]" zobowiązujące Spółkę do: 1) wykonania szczelnego przykrycia zbiorników na gnojowicę, zaopatrzonego w otwory wentylacyjne oraz zamykane otwory wejściowe; 2) terminowego przedkładania wyników pomiarów poziomu hałasu emitowanego do środowiska. Wskazane zarządzenie pokontrolne podlega kontroli sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż jest aktem o charakterze publicznym, w sposób władczy rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu, nakłada na stronę określone obowiązki, których niewykonanie zagrożone jest odpowiedzialnością karną (por. postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Podstawę prawną wydania tego zarządzenia stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, w świetle którego, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne w stosunku do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej, a podmioty te, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Według Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Jak wynika z protokołu kontroli, przeprowadzonej na Fermie w okresie od 29 września do 23 października 2015 r., nawóz naturalny magazynowany jest w kanałach gnojowych pod budynkami inwentarskimi oraz w 3 zbiornikach betonowych typu laguna, przy czym jeden z tych zbiorników wyłączony jest z użytkowania. Taki sposób przechowywania tego nawozu, jak słusznie ocenił organ, jest niezgodny z art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu oraz z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu, gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. W myśl zaś § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne, szczelne przykrycie oraz wylot wentylacyjny i zamykany otwór wejściowy. Przyjąć należy, że dla właściwego odkodowania znaczenia norm prawnych, zawartych w cytowanych powyżej przepisach, nie jest wystarczająca jedynie wykładnia gramatyczna, a konieczne jest zastosowanie także wykładni celowościowej. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustawa o nawozach i nawożeniu weszła w życie z dniem 15 listopada 2007 r., z wyjątkiem art. 25 ust. 1, który z mocy art. 53 tej ustawy, wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. i art. 25 ust. 2, który obowiązuje od 1 stycznia 2009 r. Jak wynika natomiast z uzasadnienia projektu ustawy o nawozach i nawożeniu (druk sejmowy nr 1336, Sejmu RP V kadencji), "wymagania, jakie powinny być spełnione przy przechowywaniu gnojówki i gnojowicy, dotyczą wszystkich gospodarstw posiadających te nawozy. (...) Z uwagi na niekiedy duże nakłady inwestycyjne związane z przykryciem zbiorników na gnojowicę i gnojówkę oraz czasem niezbędnym do wykonania stosownych projektów ustanowiono wydłużoną vacatio legis na wejście w życie przepisu art. 25". W uzasadnieniu projektu ustawy o nawozach i nawożeniu wyjaśniono także dokładnie motywy i zakres działań oczekiwanych przez ustawodawcę w związku z wprowadzeniem obowiązków wynikających z realizacji prawa unijnego. Podano cyt. "W rozdziale 4 projektu ustawy sprecyzowano ogólne zasady bezpiecznego przewozu i przechowywania nawozów i środków wspomagających uprawę roślin. Regulacje te mają zapobiegać uchybieniom prowadzącym do zagrożenia zdrowia ludzi i zwierząt oraz zanieczyszczenia środowiska. Proponowane przepisy mają także na celu niedopuszczenie do zmian jakościowych tych wyrobów powstałych w obrocie. Nieodpowiednie warunki przechowywania nawozów i środków wspomagających uprawę roślin powodują rozpuszczanie i wymywanie z nich składników, co w konsekwencji może spowodować zanieczyszczenie gleb i wód. Zaproponowane przepisy dotyczące przewożenia i przechowywania nawozów i środków wspomagających uprawę roślin powinny zapobiec tym zagrożeniom. Wprowadzenie zakazu przechowywania luzem saletry amonowej ma na celu zmniejszenie zagrożenia jej wybuchem. Zagrożenie zanieczyszczenia powietrza stwarzają otwarte zbiorniki na gnojowicę, z których powierzchni następuje emisja amoniaku. Instalacje te są szczególnie uciążliwe dla środowiska, a także niebezpieczne dla zdrowia ludzi przebywających w ich pobliżu. Ze względu na to, że szczelne przykrycie zbiorników daje największą efektywność redukcji emisji amoniaku, ustanowiono obowiązek przechowywania gnojowicy i gnojówki w zamkniętych zbiornikach". Z treści tego uzasadnienia wynika, że ustawodawca dokonał wyboru co do sposobu wykonania wymienionego obowiązku uznając, że ma on być realizowany w zamkniętych zbiornikach, a zamknięcie to ma odpowiadać warunkom technicznym, z których wynika, że jest to zamknięcie trwałe i skuteczne, przez co wykluczył inne możliwe wprawdzie, lecz niedopuszczalne, sposoby zabezpieczenia ludzi i środowiska, przed emisją amoniaku. Odesłanie do sposobu zrealizowania tego obowiązku zawarto przez wskazanie, że ma się to odbyć w sposób określony w ustawie Prawo budowlane. W tym zakresie Prawo budowlane upoważniło właściwego ministra do określenia warunków technicznych realizacji tych przedsięwzięć (zob. wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2927/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W zgodzie z wykładnią celowościową pozostaje zatem stanowisko organu, które podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że odesłanie w treści art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu do przepisów regulujących proces budowlany miało jedynie służyć zapewnieniu zgodności pojęcia zbiornika zamkniętego z definicją ustaloną w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie ustawy Prawo budowlane. Za konstatacją taką przemawia także okoliczność, że w art. 49 ustawy o nawozach i nawożeniu, ustawodawca zezwolił w okresie przejściowym (do dnia 31 grudnia 2010 r.) na przechowywanie gnojówki i gnojowicy w zbiornikach, bez obwarowania szczególnymi wymogami, wynikającymi z art. 25 ust. 1 ustawy. Nie może zatem odnieść zamierzonego skutku, sformułowany w skardze, zarzut naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Chybiony jest także zarzut Spółki dotyczący naruszenia przepisów postępowania, czego wyrazem – w ocenie Spółki – miało być błędne przyjęcia przez organ, że Spółka z uchybieniem terminu przedłożyła wyniki okresowych pomiarów emisji hałasu. Odnosząc się do tego zarzutu, zauważyć przede wszystkim należy, że twierdzenie organu, dotyczące daty przeprowadzenia tych pomiarów, znajduje odzwierciedlenie w sprawozdaniu z tych pomiarów (k. 6-16 akt adm.), w którym wyraźnie oznaczono "Data pomiarów: 10.08.2015 r./11.08.2015 r." Ponadto stwierdzić należy, że wobec braku stosownego odesłania, przy ocenie zachowania terminu przedłożenia wyników, o którym mowa w § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji, nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Czynność związana z przedłożeniem organowi wyników tych pomiarów nie mieści się bowiem w zakresie regulacji k.p.a., wyznaczonym treścią art. 1 i 2 k.p.a. Ocena zachowania tego terminu w konkretnej sprawie winna być zatem dokonywana w oparciu o przepisy powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r., które posługują się zwrotem "przedłożenie właściwemu organowi" i wprowadzają dwie formy tego przedłożenia, to jest pisemną lub dokumentu elektronicznego. W takim zaś ujęciu przyjąć należy, że datą przedłożenia wyników jest data ich wpływu do organu. Skoro, w niniejszej sprawie wyniki pomiarów hałasu na Fermie wpłynęły do organu 15 września 2015 r, a zostały uzupełnione dopiero w dniu 23 października 2015r, co wynika z wyjaśnień pełnomocnika organu przedstawionych na rozprawie przed Sądem, zatem po upływie 30 dni od zakończenia pomiarów i dlatego zasadne było zarządzenie przez organ terminowego przedkładania wyników pomiarów poziomu hałasu emitowanego do środowiska. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.