II OSK 1947/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1819/15 w sprawie ze skargi S. K. i A. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie solidarnie na rzecz S. K. i A. K. kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 5 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1819/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji), działając w sprawie ze skargi S. K. i A. K. (dalej inwestorzy albo skarżący), w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z [...] czerwca 2015 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim (dalej PINB) z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], a w II pkt zasądził od MWINB na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. PINB, działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), nałożył na inwestorów opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł, w związku z samowolną budową muru oporowego o długości 75 m, wybudowanego na działkach nr [...] i v w Z. W uzasadnieniu PINB wskazał, że inwestorzy wybudowali samowolnie dwa mury oporowe o długości 110 m i 75 m, które stanowią samodzielne budowle, w związku z czym objęte zostały odrębnymi postępowaniami. Do akt sprawy złożono opinię techniczną dotyczącą sposobu zabezpieczeń użytkowania działek nr [...] i [...] w Z. oraz ekspertyzę techniczną w sprawie stanu technicznego i jakości wykonania modernizacji zagospodarowania terenu, zabezpieczeń drogi, murów oporowych w otoczeniu budynku mieszkalnego na w/w działkach, wykonaną przez dr n. techn. K. G., uprawnionego inżyniera budownictwa nr [...], rzeczoznawcę budowlanego nr [...]. Z ekspertyzy tej wynika, że mury oporowe powstały w latach 2011-2013. Roboty budowlane dotyczące modernizacji i reprofilacji położenia drogi dojazdu do budynku ze zmianą jej położenia wysokościowego wymagały zabezpieczenia powstałych skarp przed osuwaniem oraz wymywaniem przez wody zalewowe. Powstała w ten sposób strefa buforowa dla budynku mieszkalnego chroni go przed zalewaniem przez wody opadowe. Zdaniem organu, podstawową funkcją murów oporowych pozostaje zabezpieczenie skarp przed osuwaniem. Dlatego też, nie można zaliczyć wzniesionych budowli do urządzeń melioracji wodnych, które nie wymagają pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 2 pkt 9 pr.bud. MWINB postanowieniem z [...] czerwca 2015 r., po rozpatrzeniu zażalenia inwestorów, na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchylił postanowienie z [...] kwietnia 2015 r., w części dotyczącej oznaczenia rachunku bankowego, na który należy wnieść opłatę legalizacyjną, wskazując nowy numer rachunku bankowego. W pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymano w mocy. Organ odwoławczy wskazał na ekspertyzę stanu technicznego i jakości wykonania modernizacji zagospodarowania terenu, zabezpieczeń drogi, murów oporowych w otoczeniu budynku mieszkalnego w obszarze siedliska na działkach nr ew. [...], opracowaną przez dr n. tech. K. G. Podkreślił, że wynika z niej, że roboty budowlane polegające na modernizacji i reprofilacji położenia drogi dojazdu i placu serwisowego oraz zabezpieczenia skarp zostały wykonane w latach 2011–2013. W ww. dokumencie wskazano, że prawidłowo wykonane mury i podłoże drogi dojazdu stanowią właściwą strefę buforu ochronnego dla budynku mieszkalnego, zabezpieczającą przed infiltracją wód zalewowych. Zdaniem biegłego, jest to konstrukcja oporowa w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud. Mur wykonany został z betonu, cegieł, pustaków, kamieni lub bloków betonowych ułożonych na zaprawie. Konstrukcja ma zbrojone słupy dodatkowych przypór i służy do wzmocnienia i zabezpieczenia ściany skarpy oraz budynku mieszkalnego przed zalewaniem. Odnosząc się do stanowiska skarżących organ uznał, że spornej konstrukcji nie można zaliczyć do urządzeń melioracji wodnych ani do budowli przeciwpowodziowej, w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm., dalej pr.wod.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z [...] czerwca 2015 r. wnieśli inwestorzy, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 3 pkt 3 i 4 oraz art. 29 pkt 5, 10, 17 pr.bud., a nadto uchybienie przepisom postępowania – art. 7, 77 i 80 k.p.a. Skarżący podnieśli, że organy pominęły znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany wykonawczy muru ochrony przeciwzalewowej, sporządzony przez dra inż. K. G., z którego wprost wynika, że wykonany obiekt służy ochronie przeciwzalewowej frontu domu mieszkalnego, ciągu dojazdu i placu manewrowo-postojowego. Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje stanowisko. Uzasadniając wyrok, WSA zwrócił uwagę na to, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było ustalenie charakteru prawnego obiektu wybudowanego na działkach nr [...]i [...]w Z. Organy obu instancji przyjęły, że wybudowany przez skarżących mur stanowi budowlę będącą, w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b pr.bud. murem oporowym, którego podstawową funkcją jest zabezpieczenie przed osuwaniem skarp drogi dojazdowej do budynku. Stanowisko to pozostaje jednak w sprzeczności ze znajdującym się w aktach materiałem dowodowym, który organ zobowiązany był nie tylko wziąć pod uwagę, ale w przypadku odmiennej oceny charakteru budowli wyjaśnić przyczyny swojego stanowiska. Z projektu budowlanego wykonawczego muru ochrony przeciwzalewowej i umocnienia buforu frontu fundamentu budynku mieszkalnego na działkach nr ew. [...] i [...], sporządzonego w styczniu 2011 r. przez dr n. tech. K. G. wynika, że podstawową funkcją techniczno-użytkową muru jest umocnienie ochrony przed zalewaniem wodami przyboru rzeki Wisły wewnętrznej drogi dojazdowej oraz stanowisk postojowych, a także podpiwniczenia budynku mieszkalnego. W aktach sprawy znajduje się także ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego i jakości wykonania modernizacji zagospodarowania terenu, sporządzona w lutym 2014 r., przez dr n. tech. K. G., z której wynika, że "prawidłowo wykonane mury i położenie drogi dojazdu stanowi właściwą strefę buforu ochronnego dla budynku mieszkalnego, zabezpieczającą przed infiltracją wód zalewowych". Ekspertyzy te znane były organom obu instancji. Wywiedzenie z nich, że wykonane obiekty budowlane stanowią mur oporowy, którego wyłączną funkcją jest zabezpieczenie gruntu przed osuwaniem nie znajduje żadnego uzasadnienia. Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę na to, że w aktach administracyjnych znajduje się także zaświadczenie Burmistrza Gminy Zakroczym z dnia [...] grudnia 2014 r., z którego wynika, że w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zakroczymia zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy Zakroczym z dnia 26 września 2007 r., działki nr [...]i [...]obręb [...]w Z., położone są w części na terenie zalewowym do poziomu 76 m n.p.m. Fakt sukcesywnego zalewania nieruchomości należących do skarżących potwierdza także kolejne pismo Burmistrza Zakroczymia z 23 stycznia 2015 r. Oceniając charakter spornej konstrukcji WSA wskazał, że do pojęcia "konstrukcji oporowej" odwołuje się art. 3 pkt 3 pr.bud., definiując pojęcie "budowli". Jednak ustawa nie zawiera definicji "konstrukcji oporowej". Stąd też uznając, że ustawodawca konsekwentnie posługuje się określonymi pojęciami we wszystkich gałęziach prawa, o ile oczywiście odrębność definicji tych pojęć nie wynika wprost z właściwych przepisów, dopuszczalne jest pomocnicze sięgnięcie do definicji wynikających z przepisów innych niż stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Jedynie ubocznie zauważyć można, że definicja "konstrukcji oporowej" w polskim prawie znalazła swoje miejsce również w Polskiej Normie PN-83/B-03010, która określa zasady projektowania i obliczeń statycznych ścian oporowych oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 63, poz. 735). Jednakże decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma jego funkcja. Konstrukcje oporowe i mury oporowe mają głównie za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się, należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. WSA podzielił zarzut skarżących, że organy administracyjne obu instancji z naruszeniem podstawowych zasad postępowania nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) naruszając tym samym także art. 7 i 8 k.p.a. W ocenie WSA, organy administracyjne nie sprostały tym wymogom bezrefleksyjnie przyjmując, że wzniesiony mur stanowi konstrukcję oporową – mur oporowy – co nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W skardze kasacyjnej MWINB, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok z dnia 5 maja 2016 r. w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 3 pr.bud., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego w zakresie kwalifikacji przedmiotu postępowania, podczas gdy z treści uzasadnień organów wynika odmienne stanowisko, 2) w konsekwencji naruszenia w/w prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżony wyrok został również wydany z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w z w. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, pomimo tego że istniały przesłanki do oddalenia skargi inwestorów. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi inwestorów poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie NSA był ograniczony do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Podstawy kasacyjnie nie okazały się jednak zasadne, czego końcowym efektem była konieczność oddalenia wniesionej skargiw kasacyjnej. Na aprobatę nie zasługiwał pierwszy spośród sformułowanych zarzutów, mający kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na sprzeczność istniejącą pomiędzy zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a ustaleniami przyjętymi przez organy obu instancji. Okoliczność ta została także przyznana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odmiennie aniżeli wskazuje na to MWINB, zarówno w postanowieniu z [...] czerwca 2015 r., jak i w rozstrzygnięciu z [...] kwietnia 2015 r. nie dokonano oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie dowiedziono jego niewiarygodności czy też nieprawidłowości w jego sporządzeniu. Organy obu instancji nie odnosząc się do zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów urzędowych w postaci projektu budowlanego autorstwa dr n. techn. K. G. z 2011 r., ekspertyzy technicznej oraz jakości wykonania modernizacji zagospodarowania terenu z 2014 r., autorstwa tej samej osoby, a także zaświadczenia Burmistrza Gminy Zakroczym z [...] grudnia 2014 r., przyjęły odmienne ustalenia dotyczące kwalifikacji prawnej wzniesionego przez inwestorów na działkach o nr ewid. [...] i [...] obiektu budowlanego. Nie oznacza to bynajmniej, że organy były związane wnioskami płynącymi z tych dokumentów. Dokonując swobodnej ich oceny (art. 80 k.p.a.), powinny one były przedstawić logiczne i spójne racje przemawiające za niezgodnością z prawem zgromadzonego materiału dowodowego. Było to o tyle konieczne, o ile materiał ten był ze sobą spójny, a organy obu instancji nie przeprowadziły innych dowodów, które przemawiałyby za koniecznością uznania wymienionych powyżej dowodów za nielogiczne i niewiarygodne. Powyższe ustalenie miało istotne znaczenie z perspektywy brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 9 pr.bud., który wykonanie oraz przebudowę urządzeń melioracji wodnych szczegółowych wyłącza spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, na co zwrócił uwagę PINB w uzasadnieniu postanowienia z [...] kwietnia 2015 r. W świetle tych okoliczności, sąd I instancji miał pełne podstawy ku temu, ażeby stwierdzić, że organy obu instancji z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), naruszając tym samym także art. 7 i 8 k.p.a. Sąd nie wykroczył w ten sposób ponad kryterium legalności, w oparciu o które dokonywana jest kontrola postanowień wydawanych przez organy administracji publicznej. Z przedstawionych względów na aprobatę nie zasługiwał drugi spośród sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Sąd I instancji w wyczerpujący sposób przedstawił powody dla których uznał zaskarżone postanowienie za niezgodne z prawem. Uzasadnienie wyroku z dnia 5 maja 2016 r., pomimo tego, że nie zawiera wprost wyodrębnionych wskazań, które PINB powinien uwzględnić przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, jest spójne i logiczne. W sprawie nie został także naruszony art. 151 p.p.s.a., ponieważ nie zaistniały przesłanki do oddalenia skargi wywiedzionej na postanowienie z dnia 15 czerwca 2015 r. przez inwestorów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.