VII SA/Wa 140/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. P. - "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia oraz zmiany decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz S. P. - "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rzecznik Praw Pacjenta zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015r., Nr [...] na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 65 oraz art. 59 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, po rozpatrzeniu wniosku S. P. z dnia [...] października 2015 r. – odmówił uchylenia oraz zmiany decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] marca 2015 r. (znak: [...]) w przedmiocie uznania praktyk stosowanych w dniach [...] i [...] stycznia 2015 r., przez S. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]" w [...], polegających na ograniczeniu dostępu do dokumentacji medycznej spowodowanym zaprzestaniem udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku nie zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na 2015 r. i zamknięciem podmiotu leczniczego, przez co pacjenci mogli złożyć wnioski o udostępnienie dokumentacji medycznej jedynie w formie pisemnej, mailowej bądź telefonicznej, jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismem z dnia [...] października 2015 r. S. P. wniósł o uchylenie bądź zmianę na mocy art. 154 k.p.a. ww. ostatecznej decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] marca 2015 r. Wskazał, że posiada słuszny interes w dochodzeniu żądania objętego wnioskiem, nie naruszył zbiorowego prawa pacjentów do dokumentacji medycznej. Zwrócił się żeby organ wziął pod uwagę jego argumentację - pacjenci mieli dostęp do swojej dokumentacji, a co więcej niektórzy w przedmiotowym okresie skorzystali z dostępu do tej dokumentacji. Ponadto przychodnia była czynna - dyżur odbywała pielęgniarka, a na szybie przychodni widniała kartka z informacją w jaki sposób można się zwrócić o wydanie dokumentacji. Następnie Rzecznik wskazał, że podstawę materialno-prawną niniejszej decyzji stanowi przepis art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis § 2 ww. artykułu stanowi, że w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. W razie gdy organ uzna za bezzasadne żądanie strony uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a., jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. W ocenie Rzecznika brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany ww. z dnia [...] marca 2015 r. ponieważ doszło do stosowania w dniu [...] i [...] stycznia 2015 r. w Przychodni praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie z ww. przepisem, przez praktykę naruszające zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Dla stwierdzenia bezprawności działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, a zatem wina podmiotu (w znaczeniu subiektywnym, oznaczającym wadliwość procesu decyzyjnego) i stopień tej winy (umyślność bądź nieumyślność), a także świadomość istnienia naruszonych norm prawnych. Bezprawność tradycyjnie ujmowana jest jako sprzeczność z obowiązującym porządkiem prawnym, który obejmuje nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej, a także nakazy i zakazy wynikające z norm moralnych i obyczajowych określanych jako zasady współżycia społecznego (o bezprawności na gruncie prawa cywilnego zob. M. Sośniak, Bezprawność zachowania..., 1959, s. 107; W. Czachórski, System prawa..., 1981, s. 534; Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania..., 2005, s. 182; W. Dubois, w: Kodeks Cywilny, t. I, Komentarz do artykułów 1-543, red. E. Gniewek, Warszawa 2004, s. 1020; K. Pietrzykowski, Bezprawność jako przesłanka..., 2004, s. 179). Zatem do stwierdzenia bezprawności wystarczy, że określone zachowanie koliduje z przepisami prawa. Rzecznik stwierdził, że bezsporny w niniejszej sprawie jest udział wnioskodawcy w proteście lekarzy zrzeszonych w Federacji [...] jaki miał miejsce w dniach od [...] do [...] stycznia 2015 r. Protest ten polegał na zamknięciu podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej, spowodowanym nie zawarciem umów z Narodowym Funduszem Zdrowia. Skutkiem takich działań było uniemożliwienie pacjentom złożenia wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej w formie ustnej w siedzibie podmiotu leczniczego. W tym zakresie należy odmówić wiarygodności wyjaśnieniom wnioskodawcy jakoby istniał dyżur pielęgniarki w rejestracji poradni a Przychodnia była czynna. Nie jest to spójne z jego twierdzeniem o wywieszeniu informacji o sposobie składania wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej. Jeżeli rzeczywiście pielęgniarki sprawowałby dyżur w Przychodni nie potrzebna byłaby powyższa informacja wywieszona na drzwiach Przychodni. W takim przypadku każdy pacjent mógłby uzyskać dostęp do dokumentacji medyczną bez konieczności składania wniosku w formie pisemnej, wysłania maila bądź korzystania z kontaktu telefonicznego z Przychodnią. Tymczasem do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynął sygnał za pośrednictwem bezpłatnej infolinii z którego wynika, że Przychodnia była zamknięta w pierwszych dniach stycznia 2015 r. i brak było możliwości uzyskania dostępu do dokumentacji medycznej. Gdyby drzwi Przychodni były otwarte a wewnątrz dyżurowała pielęgniarka zapewne żaden z pacjentów nie zdecydował by się na wniesienie zawiadomienia do Biura Rzecznika Praw Pacjenta. Ograniczenie form składania wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej jedynie do pisemnej, telefonicznej lub mailowej nie zapewniło realizacji przepisu § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, zgodnie z którym udostępnienie dokumentacji medycznej następuje bez zbędnej zwłoki, a tym samym doszło do naruszenia tego przepisu. Ponadto organ podkreślił, że odrzucenie skargi złożonej na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta przez Wojewódzki Sąd Administracji nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany przedmiotowej decyzji. Argumentacja podnoszona przez wnioskodawcę w skardze do sądu administracyjnego oraz w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie we wniosku z dnia [...] października 2015 r. S. P. potwierdza informacje przekazane w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r., które stało się podstawą do wydania decyzji z dnia [...] marca 2015 r. (znak: [...]). Rzecznik stwierdził również, że w podobnych sprawach w analogicznym stanie faktycznym zapadły już orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W szczególności w wyroku z dnia 10 września 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1274/15), podkreślono, że skarżący w związku z uczestnictwem w proteście lekarzy rodzinnych ograniczył sposób składania przez pacjentów wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej jedynie do form pośrednich. Pacjent nie mógł bowiem złożyć takiego wniosku bezpośrednio w przychodni, a zważywszy że udostępnienie dokumentacji medycznej nie jest z reguły czynnością wymagająca skomplikowanych procedur, nie mógł zrealizować swojego prawa "bez zbędnej zwłoki", co w standardowych warunkach może oznaczać niezwłocznie. W kolejnym orzeczeniu z dnia 9 października 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1276/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny idzie dalej stwierdzając, że: "samo zamknięcie przychodni - niezależnie z jakiego powodu (protest, strajk), nawet w sytuacji zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku nie zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia nie ma znaczenia w kontekście stwierdzonego w sprawie naruszenia zbiorowych praw pacjentów. Działanie polegające na zamknięciu podmiotu leczniczego jest działaniem celowym i przewidywalnym, a konsekwencją takiego działania jest również świadome naruszenie zbiorowych praw pacjentów polegające na ograniczeniu dostępu do dokumentacji medycznej, czy też zaniechaniu jej udostępnienia w prawem przewidzianej formie. Dodać należy, iż przychodnia lekarska nie jest typowym podmiotem gospodarczym o charakterze biznesowym, który w dowolnym momencie można zamknąć. W przypadku podmiotu gospodarczego będącego podmiotem leczniczym należy mieć bowiem na uwadze, że w czasie gdy jest on zamknięty nadal istnieją obowiązki po stronie tego podmiotu wobec aktualnych lub byłych pacjentów, do których należy między innymi udostępnianie dokumentacji medycznej. Należy więc tak zorganizować działalność, jej zakończenie, czy też choćby chwilowe zamknięcie, żeby pacjenci mogli mieć dostęp do swojej dokumentacji medycznej a wniosek ojej udostępnienie mogli złożyć w dowolny sposób, nie zaś jedynie w formie pisemnej, mailowej bądź telefonicznej. Rzecznik podsumował, że wobec powyższych okoliczności za uchyleniem lub zmianą decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] marca 2015 r. nie przemawia słuszny interes strony a tym bardziej interes społeczny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł S. P., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]" ul. [...],[...]. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. (sformułowany w skardze wniosek o zawieszenie postępowania został cofnięty na rozprawie). W uzasadnieniu skargi oraz w kolejnych pismach procesowych skarżący podjął polemikę z zasadnością ustaleń Rzecznika, które legły u podstaw jego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że jedynym dowodem wykazanym przez Rzecznika w niniejszej sprawie jest wyłącznie anonimowy telefon, bez wskazania osoby telefonującej, adresu oraz bez podjęcia przez Rzecznika jakiejkolwiek próby zweryfikowania prawdziwości otrzymanej informacji. Ustalenie Rzecznika nie znajduje żadnego oparcia w przedłożonym mu materialne dowodowy. Skarżący zaś udokumentował, że w dniu [...] i [...] stycznia 2015 r. kierowana przez niego Przychodnia była otwarta, pełniła w niej dyżur pielęgniarka, a w Przychodni była wywieszona informacja, że pacjenci mogą zgłaszać wnioski o udostępnienie im dokumentacji medycznej. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest zatem ewidentne, że w dniu [...] i [...] stycznia 2015 r. Przychodnia działała i pełnił w niej dyżur pracownik (pielęgniarka), który wydawał pacjentom dokumentację medyczną. Istota niniejszego sporu polega dodatkowo na niemożności przeprowadzenia dotychczas postępowania w powyższym zakresie przez Sąd, a to z uwagi na niedopełnienie wymogów formalnych przez skarżącego związanych z wniesieniem przez niego odwołania od zaskarżonej decyzji Rzecznika po terminie. Zaskarżona decyzja może jednak być uchylona przez samego Rzecznika w trybie art. 154 k.p.a., albowiem zaistniałe przesłanki przewidziane w dyspozycji tego przepisu. W tym też zakresie skarżący złożył stosowną argumentację oraz dowody. Przedmiotową argumentację również aktualnie w całości podtrzymuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa - art. 154 k.p.a., który był materialnoprawną podstawą podjętego orzeczenia. Przepis art. 154 k.p.a. nie określa trybu postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Ogranicza się jedynie do wskazania organu właściwego do załatwienia tej sprawy (§ 1 i 3) oraz określa elementy treści decyzji wydanej na podstawie tego przepisu (§ 2). Organ prawidłowo, wobec charakteru decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2015r., ocenił dopuszczalność postępowania w trybie art. 154 k.p.a. Pojęcie "nabycia praw" użyte w art. 154 k.p.a. rozumieć należy szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, jest rozstrzygnięciem na podstawie, którego strona "nabyła prawa". W świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ prowadząc postępowanie na podstawie przepisu art. 154 k.p.a. dokonał ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzja z dnia [...] marca 2015 r. Główną, w świetle art. 154 k.p.a., przesłankę tego postępowania - słuszny interes strony skwitował zaś stwierdzeniem, że taki nie zachodzi. Należy podkreślić, że w postępowaniu toczącym się w trybie art. 154 k.p.a. nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. Jest to wprawdzie postępowanie nowe, ale takie w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a. Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 in fine. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 553/06, LEX nr 348253 przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. W doktrynie przyjęty jest pogląd, że na podstawie art. 154 k.p.a. dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana decyzji niewadliwych względnie dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Za słusznym interesem strony, o którym mowa w art. 154 k.p.a., może przemawiać to, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa, a nie ma podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., II OSK 1789/07, ONSA WSA 2009, nr 6, poz. 117). Ponadto, w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, o ile ten ostatni można uznać za słuszny interes strony. Rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ, orzekając na podstawie art. 154 k.p.a. oparte jest na uznaniu administracyjnym. Wprowadzenie przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem strony oznacza, że organ administracji nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie tego przepisu nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., II OSK 771/07, LEX nr 485362). Szczególnego podkreślenia wymaga również to, że orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególna staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).